Präambel RL 2009/52/EG

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 63 Absatz 3 Buchstabe b,

auf Vorschlag der Kommission,

nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses⁽¹⁾,

nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen⁽²⁾,

gemäß dem Verfahren des Artikels 251 des Vertrags⁽³⁾,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1)

Der Europäische Rat ist auf seiner Tagung vom 14./15. Dezember 2006 übereingekommen, dass die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der rechtswidrigen Einwanderung verstärkt werden sollte und dass insbesondere Maßnahmen gegen die illegale Beschäftigung auf Ebene der Mitgliedstaaten und auf EU-Ebene intensiviert werden sollten.

(2)

Ein wichtiger Anreiz für die rechtswidrige Einwanderung in die EU besteht darin, dass es in der EU möglich ist, eine Beschäftigung zu finden, auch ohne den erforderlichen Rechtsstatus zu besitzen. Die Bekämpfung von rechtswidriger Einwanderung und rechtswidrigem Aufenthalt muss daher auch Maßnahmen zur Verringerung dieses Anreizes einschließen.

(3)

Als zentrales Element dieser Maßnahmen sollte ein allgemeines Verbot der Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen ohne rechtmäßigen Aufenthalt in der EU eingeführt werden; dieses Verbot sollte durch Sanktionen gegen Arbeitgeber, die ihm zuwiderhandeln, ergänzt werden.

(4)

Da diese Richtlinie Mindeststandards vorsieht, sollte es den Mitgliedstaaten frei stehen, strengere Sanktionen und Maßnahmen einzuführen oder beizubehalten und Arbeitgebern strengere Pflichten aufzuerlegen.

(5)

Diese Richtlinie sollte nicht für Drittstaatsangehörige gelten, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, unabhängig davon, ob sie in dessen Hoheitsgebiet über eine Arbeitsgenehmigung verfügen oder nicht. Weiterhin sollte sie ebenfalls nicht für Personen gelten, die das Gemeinschaftsrecht auf freien Personenverkehr genießen, wie in Artikel 2 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex)⁽⁴⁾ definiert. Ebenso sollte sie nicht für Drittstaatsangehörige gelten, die sich in einer Situation befinden, auf die das Gemeinschaftsrecht Anwendung findet, wie z. B. Personen, die ordnungsgemäß in einem Mitgliedstaat beschäftigt sind und die von einem Dienstleistungsanbieter im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen in einen anderen Mitgliedstaat entsandt werden. Diese Richtlinie sollte unbeschadet der innerstaatlichen Rechtsvorschriften zum Verbot der Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen gelten, die sich rechtmäßig in dem betreffenden Mitgliedstaat aufhalten und unter Verstoß gegen ihre Aufenthaltsauflagen einer Beschäftigung nachgehen.

(6)

Für die spezifischen Zwecke dieser Richtlinie sollten einige Begriffe definiert werden und diese Definitionen sollten ausschließlich für die Zwecke dieser Richtlinie verwendet werden.

(7)

Die Bestimmung des Begriffs „Beschäftigung” sollte dessen einzelne Komponenten umfassen, namentlich für einen Arbeitgeber oder nach seiner Weisung und/oder unter seiner Aufsicht, unabhängig vom Rechtsverhältnis ausgeübte vergütungspflichtige Tätigkeiten.

(8)

Die Bestimmung des Begriffs „Arbeitgeber” kann gegebenenfalls eine Personenvereinigung umfassen, die zwar nicht über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügt, die aber im Rechtsverkehr wirksam auftreten kann.

(9)

Um der Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen ohne rechtmäßigen Aufenthalt vorzubeugen, sollten Arbeitgeber verpflichtet werden, vor der Einstellung eines Drittstaatsangehörigen, einschließlich in Fällen, in denen der Drittstaatsangehörige für den Zweck eingestellt wird, um in einen anderen Mitgliedstaat im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen entsandt zu werden, zu prüfen, ob der Drittstaatsangehörige im Besitz einer gültigen Aufenthaltserlaubnis oder eines sonstigen Aufenthaltstitels ist, aus dem der rechtmäßige Aufenthalt im Hoheitsgebiet des Einstellungsmitgliedstaats hervorgeht.

(10)

Arbeitgeber sollten darüber hinaus verpflichtet werden, den zuständigen Behörden die Beschäftigung eines Drittstaatsangehörigen zu melden, damit den Mitgliedstaaten insbesondere die Möglichkeit gegeben wird, festzustellen, ob Dokumente gefälscht sind. Um den Verwaltungsaufwand möglichst gering zu halten, sollte es den Mitgliedstaaten frei stehen, gegebenenfalls dafür zu sorgen, dass solche Meldungen im Rahmen anderer Meldevorschriften erfolgen müssen. Den Mitgliedstaaten sollte es frei stehen, sich für ein vereinfachtes Meldeverfahren zu entscheiden, wenn es sich beim Arbeitgeber um eine natürliche Person handelt und die Beschäftigung zu privaten Zwecken erfolgt.

(11)

Ist ein Arbeitgeber den Verpflichtungen aus dieser Richtlinie nachgekommen, so sollte er nicht dafür haftbar gemacht werden können, dass er Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt beschäftigt hat, wenn die zuständige Behörde später feststellt, dass das von einem Arbeitnehmer vorgelegte Dokument gefälscht war oder missbräuchlich benutzt wurde, es sei denn, der Arbeitgeber wusste, dass das Dokument gefälscht war.

(12)

Damit die Arbeitgeber ihren Verpflichtungen besser nachkommen können, sollten die Mitgliedstaaten alles in ihren Kräften Stehende tun, um Anträge auf Verlängerung von Aufenthaltsgenehmigungen rechtzeitig abzuwickeln.

(13)

Zur Durchsetzung des allgemeinen Verbots und als Abschreckung gegen Zuwiderhandlungen sollten die Mitgliedstaaten angemessene Sanktionen vorsehen. Dazu gehören finanzielle Sanktionen sowie Beiträge zu den Kosten der Rückführung von Drittstaatsangehörigen ohne rechtmäßigen Aufenthalt, sowie die Möglichkeit, geringere finanzielle Sanktionen für Arbeitgeber vorzusehen, bei denen es sich um natürliche Personen handelt, die eine Person zu privaten Zwecken eingestellt haben.

(14)

In jedem Fall sollte der Arbeitgeber verpflichtet sein, Drittstaatsangehörigen ausstehende Vergütungen für geleistete Arbeit zu zahlen sowie fällige Steuern und Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten. Kann die Höhe der Vergütungen nicht festgestellt werden, so wird zumindest von dem Lohn in der Höhe ausgegangen, die in den geltenden Rechtsvorschriften über den Mindestlohn, in den Tarifvereinbarungen oder gemäß den Gepflogenheiten in den entsprechenden Beschäftigungsbranchen vorgesehen ist. Der Arbeitgeber sollte auch verpflichtet werden, gegebenenfalls die Kosten zu tragen, die durch die Überweisung ausstehender Vergütungen in das Land entstehen, in das der illegal beschäftigte Drittstaatsangehörige zurückgekehrt ist oder zurückgeführt oder abgeschoben wurde. In den Fällen, in denen der Arbeitgeber keine ausstehenden Vergütungen entrichtet, sollten die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet sein, dieser Verpflichtung anstelle des Arbeitgebers nachzukommen.

(15)

Ein illegal beschäftigter Drittstaatsangehöriger sollte aus dem illegalen Beschäftigungsverhältnis oder der Zahlung oder Nachzahlung von Vergütungen, Sozialversicherungsbeiträgen oder Steuern durch den Arbeitgeber oder den Rechtsträger, der für den Arbeitgeber die Zahlung zu leisten hat, kein Recht auf Einreise, Aufenthalt und Zugang zum Arbeitsmarkt herleiten können.

(16)

Die Mitgliedstaaten sollten dafür sorgen, dass Drittstaatsangehörige ihre Ansprüche geltend machen oder geltend machen können, und Mechanismen einrichten, die gewährleisten, dass die Drittstaatsangehörigen die eingezogenen Beträge der ihnen zustehenden Vergütungen erhalten können. Die Mitgliedstaaten sollten nicht verpflichtet werden, ihre Botschaften oder Vertretungen in Drittstaaten in diese Mechanismen einzubeziehen. Im Rahmen der Einrichtung wirksamer Mechanismen zur Erleichterung von Beschwerden und sofern dies in den innerstaatlichen Rechtsvorschriften nicht bereits vorgesehen ist, sollten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit und einen etwaigen Mehrwert prüfen, der sich ergibt, wenn eine zuständige Behörde in die Lage versetzt wird, ein Gerichtsverfahren gegen einen Arbeitgeber mit dem Ziel einzuleiten, ausstehende Vergütungen einzufordern.

(17)

Die Mitgliedstaaten sollten eine Rechtsvermutung für ein Arbeitsverhältnis von mindestens dreimonatiger Dauer vorsehen, so dass der Arbeitgeber die Beweislast für das Vorliegen eines anderen Zeitraums trägt. Unter anderem sollte der Arbeitnehmer auch die Möglichkeit haben, das Vorliegen und die Dauer eines Arbeitsverhältnisses nachzuweisen.

(18)

Die Mitgliedstaaten sollten vorsehen, dass weitere Sanktionen gegen Arbeitgeber verhängt werden können, u. a. der Ausschluss von einigen oder allen öffentlichen Zuwendungen, Hilfen oder Subventionen einschließlich Agrarbeihilfen; der Ausschluss von öffentlichen Auftragsvergabeverfahren sowie die Einziehung einiger oder aller bereits gewährten öffentlichen Zuwendungen, Hilfen oder Subventionen, einschließlich der von den Mitgliedstaaten verwalteten EU-Mittel. Den Mitgliedstaaten sollte es freistehen, diese weiteren Sanktionen gegen natürliche Personen, die als Arbeitgeber tätig werden, nicht anzuwenden, wenn die Beschäftigung zu privaten Zwecken erfolgt ist.

(19)

Diese Richtlinie, insbesondere die Artikel 7, 10 und 12, lässt die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften⁽⁵⁾ unberührt.

(20)

Da in einigen betroffenen Sektoren die Vergabe von Unteraufträgen gängige Praxis ist, muss sichergestellt werden, dass zumindest der Auftragnehmer, dessen unmittelbarer Unterauftragnehmer der Arbeitgeber ist, neben oder anstelle des Arbeitgebers haftbar gemacht werden kann, wenn finanzielle Sanktionen verhängt werden. In Sonderfällen können andere Auftragnehmer neben oder anstelle des Arbeitgebers, der Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt beschäftigt, haftbar gemacht werden. Noch ausstehende Vergütungen, die durch die Haftungsbestimmungen dieser Richtlinie abgedeckt werden sollen, sollten ebenfalls Beitragsleistungen zu nationalen Urlaubskassen und Sozialfonds umfassen, die per Gesetz oder durch Tarifvereinbarungen geregelt sind.

(21)

Die Erfahrung zeigt, dass die derzeitigen Sanktionsregelungen nicht ausreichen, um das Verbot der Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen ohne rechtmäßigen Aufenthalt voll und ganz durchzusetzen. Dies liegt unter anderem daran, dass Verwaltungssanktionen allein gewisse skrupellose Arbeitgeber nicht abschrecken dürften. Die Durchsetzung dieses Verbots kann und sollte durch die Verhängung strafrechtlicher Sanktionen verbessert werden.

(22)

Damit das allgemeine Verbot wirklich zum Tragen kommt, sind insbesondere für schwerwiegende Fälle Sanktionen mit größerer Abschreckungswirkung vorzusehen, beispielsweise bei beharrlich wiederholten Zuwiderhandlungen, illegaler Beschäftigung einer erheblichen Anzahl von Drittstaatsangehörigen, besonders ausbeuterischen Arbeitsbedingungen, wenn der Arbeitgeber Kenntnis davon hatte, dass der Arbeitnehmer Opfer von Menschenhandel war, und bei der illegalen Beschäftigung von Minderjährigen. Mit dieser Richtlinie werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, in ihren innerstaatlichen Rechtsvorschriften strafrechtliche Sanktionen für diese schwerwiegenden Verstöße vorzusehen. Dadurch wird keine Verpflichtung geschaffen, diese Sanktionen oder andere Vollstreckungsmaßnahmen im Einzelfall anzuwenden.

(23)

In allen gemäß dieser Richtlinie als schwer einzustufenden Fällen sollte die vorsätzlich begangene Rechtsverletzung gemeinschaftsweit als Straftat gelten. Die Anwendung des Rahmenbeschlusses 2002/629/JI des Rates vom 19. Juli 2002 zur Bekämpfung von Menschenhandel⁽⁶⁾ bleibt von den in dieser Richtlinie enthaltenen Bestimmungen über Straftaten unberührt.

(24)

Die Straftat sollte mit wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden strafrechtlichen Sanktionen geahndet werden. Die Verpflichtung, wirksame, verhältnismäßige und abschreckende strafrechtliche Sanktionen gemäß dieser Richtlinie zu gewährleisten, lässt die interne Organisation des Strafrechts und der Strafjustiz in den Mitgliedstaaten unberührt.

(25)

Juristische Personen können auch für die in dieser Richtlinie erwähnten Straftaten haftbar gemacht werden, da viele Arbeitgeber juristische Personen sind. Die Bestimmungen dieser Richtlinie verpflichten nicht dazu, die strafrechtliche Haftung juristischer Personen in den Mitgliedstaaten einzuführen.

(26)

Zur Erleichterung der Durchsetzung dieser Richtlinie sind wirksame Verfahren erforderlich, durch die betroffene Drittstaatsangehörige unmittelbar oder über dafür benannte Dritte, wie Gewerkschaften oder andere Vereinigungen, Beschwerde einreichen können. Diese benannten Dritten sollten, wenn sie Drittstaatsangehörige in Beschwerdeverfahren unterstützen, vor möglichen Sanktionen im Zusammenhang mit dem Verbot der Beihilfe zum unerlaubten Aufenthalt geschützt werden.

(27)

Zur Ergänzung der Beschwerdeverfahren sollte es den Mitgliedstaaten frei stehen, besonders ausbeuterischen Arbeitsbedingungen ausgesetzten oder illegal beschäftigten minderjährigen Drittstaatsangehörigen, die bei Strafverfahren gegen den Arbeitgeber mitwirken, eine befristete Aufenthaltserlaubnis entsprechend der Dauer der betreffenden innerstaatlichen Verfahren zu gewähren. Diese Aufenthaltserlaubnis sollte ähnlich wie bei Drittstaatsangehörigen, die unter die Bestimmungen der Richtlinie 2004/81/EG des Rates vom 29. April 2004 über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige fallen, die Opfer von Menschenhandel sind oder denen Beihilfe zur rechtswidrigen Einwanderung geleistet wurde, die mit den zuständigen Behörden kooperieren⁽⁷⁾, gewährt werden.

(28)

Um diese Richtlinie in zufrieden stellendem Maß durchzusetzen und so weit wie möglich Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bei der Durchsetzung der Richtlinie abzubauen, sollten die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass in ihrem Hoheitsgebiet wirksame und angemessene Inspektionen durchgeführt werden, und sie sollten der Kommission Daten über die Inspektionen übermitteln.

(29)

Den Mitgliedstaaten sollte nahegelegt werden, jedes Jahr eine nationale Zielvorgabe für die Zahl der Inspektionen in Bezug auf die Beschäftigungsbereiche, in denen in ihrem Hoheitsgebiet besonders viele Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt beschäftigt werden, festzulegen.

(30)

Um die Wirksamkeit der Inspektionen im Zusammenhang mit der Anwendung dieser Richtlinie zu erhöhen, sollten die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass das nationale Recht hinreichende Befugnisse für die zuständigen Behörden vorsieht, damit diese die Inspektionen durchführen können, Erkenntnisse über illegale Beschäftigung, einschließlich der Ergebnisse früherer Inspektionen, für die wirksame Anwendung dieser Richtlinie gesammelt und verarbeitet werden und ausreichend Personal bereitgestellt wird, das über die notwendigen Fähigkeiten und Qualifikationen verfügt, um die Inspektionen effektiv durchzuführen.

(31)

Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass Inspektionen, die zur Bewertung von Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen durchgeführt werden, weder unter quantitativen noch unter qualitativen Gesichtspunkten durch die im Zusammenhang mit der Anwendung dieser Richtlinie durchgeführten Inspektionen beeinträchtigt werden.

(32)

Bei der Entsendung von Arbeitnehmern, die Drittstaatsangehörige sind, können sich die Inspektionsbehörden der Mitgliedstaaten der Mitarbeit und des Informationsaustausches gemäß der Richtlinie 96/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 1996 über die Arbeitnehmerentsendung im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen⁽⁸⁾ bedienen, um zu überprüfen, ob der betreffende Drittstaatsangehörige im Herkunftsmitgliedstaat rechtmäßig beschäftigt ist.

(33)

Diese Richtlinie sollte als Ergänzung zu Maßnahmen zur Bekämpfung von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit und Ausbeutung angesehen werden.

(34)

Nach Nummer 34 der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung⁽⁹⁾ sind die Mitgliedstaaten aufgefordert, für ihre eigenen Zwecke und im Interesse der Gemeinschaft eigene Tabellen aufzustellen, aus denen im Rahmen des Möglichen die Entsprechungen zwischen dieser Richtlinie und den Umsetzungsmaßnahmen zu entnehmen sind, und diese zu veröffentlichen.

(35)

Die Verarbeitung personenbezogener Daten im Zusammenhang mit der Durchführung dieser Richtlinie sollte nach Maßgabe der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr⁽¹⁰⁾ erfolgen.

(36)

Da das Ziel dieser Richtlinie, die rechtswidrige Einwanderung durch eine Abschwächung des Anreizes der Beschäftigung zu verringern, auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann und daher wegen des Umfangs und der Wirkungen dieser Richtlinie besser auf Gemeinschaftsebene zu verwirklichen ist, kann die Gemeinschaft im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das zur Erreichung dieses Ziels erforderliche Maß hinaus.

(37)

Diese Richtlinie steht im Einklang mit den Grundrechten sowie den Grundsätzen, die insbesondere mit der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannt wurden. Bei ihrer Anwendung sollten nach den Artikeln 16, 20, 21, 47 und 49 der Charta die Grundsätze unternehmerische Freiheit, Gleichheit vor dem Gesetz, Nichtdiskriminierung, Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht sowie Gesetzmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen gebührend beachtet werden.

(38)

Nach den Artikeln 1 und 2 des dem Vertrag über die Europäische Union und dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beigefügten Protokolls über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands und unbeschadet des Artikels 4 dieses Protokolls beteiligen sich diese Mitgliedstaaten nicht an der Annahme dieser Richtlinie und sind daher weder durch diese Richtlinie gebunden, noch zu ihrer Anwendung verpflichtet.

(39)

Nach den Artikeln 1 und 2 des Protokolls über die Position Dänemarks, das dem Vertrag über die Europäische Union und dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beigefügt ist, beteiligt sich Dänemark nicht an der Annahme dieser Richtlinie, und ist daher weder durch diese Richtlinie gebunden, noch zu ihrer Anwendung verpflichtet —

HABEN FOLGENDE RICHTLINIE ERLASSEN: