Präambel RL 2011/85/EU

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 126 Absatz 14 Unterabsatz 3,

auf Vorschlag der Europäischen Kommission,

nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments⁽¹⁾,

nach Stellungnahme der Europäischen Zentralbank⁽²⁾,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1)

Es besteht die Notwendigkeit, auf den im ersten Jahrzehnt der Wirtschafts- und Währungsunion gewonnenen Erfahrungen aufzubauen. Angesichts der jüngsten wirtschaftlichen Entwicklungen stellen sich unionsweit neue Herausforderungen für die Haushaltspolitik, wobei insbesondere die Notwendigkeit deutlich wird, die nationale Eigenverantwortung zu stärken und über einheitliche Anforderungen in Bezug auf die Vorschriften und Verfahren zu verfügen, die die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten bilden. Vor allem muss im Einzelnen festgelegt werden, was die nationalen Behörden zu unternehmen haben, um den Bestimmungen des dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) beigefügten Protokolls (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, insbesondere dessen Artikel 3, nachzukommen.

(2)

In den Mitgliedstaaten werden für den Sektor Staat und dessen Teilsektoren Systeme des öffentlichen Rechnungswesens geführt, die sich aus verschiedenen Elementen zusammensetzen, wie Buchführung, interne Kontrolle, Finanzberichterstattung und Rechnungsprüfung. Diese Systeme des öffentlichen Rechnungswesens sollten von statistischen Daten, die mit Hilfe statistischer Methoden gewonnen werden und über die Ergebnisse der öffentlichen Finanzen Aufschluss geben, und von Prognosen oder Budgetierungsmaßnahmen, die sich auf die künftigen öffentlichen Finanzen beziehen, unterschieden werden.

(3)

Vollständige und zuverlässige Systeme des öffentlichen Rechnungswesens für alle Teilsektoren des Staates sind Voraussetzung für die Erstellung von Statistiken von hoher Qualität, die die Vergleichbarkeit zwischen den Mitgliedstaaten gewährleisten. Durch die interne Kontrolle sollte sichergestellt werden, dass die bestehenden Regelungen durchweg in den gesamtstaatlichen Teilsektoren durchgesetzt werden. Eine unabhängige Prüfung, die durch öffentliche Institutionen, wie etwa Rechnungshöfe, oder private Prüfungseinrichtungen durchgeführt wird, sollte bewährte internationale Verfahren fördern.

(4)

Die Verfügbarkeit von Finanzdaten ist für das ordnungsgemäße Funktionieren der haushaltspolitischen Überwachung auf Unionsebene von entscheidender Bedeutung. Die regelmäßige Vorlage zeitnaher, verlässlicher Finanzdaten ist der Schlüssel für eine ordnungsgemäße, zeitgerechte Überwachung, die ihrerseits bei unerwarteten Haushaltsentwicklungen ein sofortiges Handeln ermöglicht. Ein für die Qualität der Finanzdaten wesentlicher Faktor ist Transparenz; Transparenz erfordert, dass regelmäßig entsprechende Daten öffentlich verfügbar gemacht werden.

(5)

Mit der Verordnung (EG) Nr. 223/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009 über europäische Statistiken⁽³⁾ wurde mit Blick auf die Formulierung, Anwendung, Überwachung und Bewertung der Unionspolitik ein Rechtsrahmen für die Erstellung europäischer Statistiken geschaffen. In dieser Verordnung wurden auch die Grundsätze für die Entwicklung, Erstellung und Verbreitung europäischer Statistiken — fachliche Unabhängigkeit, Unparteilichkeit, Objektivität, Zuverlässigkeit, statistische Geheimhaltung und Kostenwirksamkeit — niedergelegt und jeweils genau definiert. Durch die Verordnung (EG) Nr. 479/2009 vom 25. Mai 2009 über die Anwendung des dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beigefügten Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit⁽⁴⁾ wurden die Befugnisse der Kommission zur Überprüfung der im Rahmen des Defizitverfahrens herangezogenen statistischen Daten gestärkt.

(6)

Die Begriffe „öffentlich” , „Defizit” und „Investitionen” werden im Protokoll (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit unter Bezugnahme auf das Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) definiert, das durch das Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft ersetzt wurde; letzteres wurde angenommen durch die Verordnung (EG) Nr. 2223/96 des Rates vom 25. Juni 1996 zum Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft⁽⁵⁾ (im Folgenden „ESVG 95” ).

(7)

Für das ordnungsgemäße Funktionieren der haushaltspolitischen Überwachung auf Unionsebene sind die Verfügbarkeit und die Qualität der Daten gemäß ESVG 95 von entscheidender Bedeutung. Das ESVG 95 basiert darauf, dass Informationen nach dem Prinzip der Periodenabgrenzung geliefert werden. Diese periodengerecht erstellten Finanzstatistiken basieren jedoch auf der vorherigen Zusammenstellung von Daten auf Kassenbasis oder entsprechenden Daten. Diese können eine wichtige Rolle spielen, wenn es darum geht, die zeitnahe Haushaltsüberwachung zu verbessern, um zu verhindern, dass signifikante Fehler auf budgetärer Ebene zu spät festgestellt werden. Durch statistische Zeitreihen von Daten auf Kassenbasis zu Haushaltsentwicklungen können Muster aufgedeckt werden, die eine strengere Überwachung rechtfertigen. Die zu veröffentlichenden Haushaltsdaten auf Kassenbasis (oder, sollten Haushaltsdaten auf Kassenbasis nicht vorliegen, die gleichwertigen Daten aus dem öffentlichen Rechnungswesen) sollten mindestens eine Gesamtbilanz sowie die Gesamteinnahmen und die Gesamtausgaben umfassen. Im Hinblick auf eine zeitnahe Veröffentlichung der Daten könnten in gerechtfertigten Fällen, wenn beispielsweise eine große Zahl staatlicher Einrichtungen auf lokaler Ebene besteht, geeignete Schätzverfahren zugrunde gelegt werden, die sich auf eine Auswahl von Einrichtungen stützen, wobei die Schätzwerte später anhand der vollständigen Daten revidiert werden.

(8)

Einseitige und unrealistische makroökonomische Prognosen und Haushaltsprognosen können die Effektivität der Haushaltsplanung erheblich beeinträchtigen und damit das Bemühen um Haushaltsdisziplin unterminieren, wohingegen Transparenz und Erörterung von Prognosemethoden zu einer signifikanten Verbesserung der Qualität der für die Haushaltsplanung herangezogenen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen beitragen können.

(9)

Soll gewährleistet werden, dass sich die Haushaltspolitik auf realistische Prognosen stützt, so kommt es entscheidend auf Transparenz an, was eine Veröffentlichung und damit Offenlegung nicht nur der für die Finanzplanung erstellten amtlichen makroökonomischen und Haushaltsprognosen, sondern auch der Methoden, Annahmen und relevanten Parameter mit sich bringen sollte, auf denen solche Prognosen beruhen.

(10)

Mittels Sensitivitätsanalysen und entsprechenden Haushaltsprojektionen, die das wahrscheinlichste makro-finanzpolitische Szenario ergänzen, kann analysiert werden, wie die wichtigsten Haushaltsvariablen sich bei Zugrundelegung unterschiedlicher Annahmen für Wachstumsraten und Zinssätze entwickeln würden, womit sich das Risiko, dass die Haushaltsdisziplin durch Prognosefehler gefährdet wird, erheblich verringern würde.

(11)

Die Prognosen der Kommission und die Informationen über die ihnen zugrunde liegenden Modelle können den Mitgliedstaaten eine nützliche Referenz für ihr wahrscheinlichstes makro-finanzpolitisches Szenario liefern und erhöhen die Validität der für die Haushaltsplanung herangezogenen Prognosen. Es hängt jedoch vom Zeitpunkt der Prognoseerstellung und von der Vergleichbarkeit der Prognosemethoden und -annahmen ab, in welchem Umfang von den Mitgliedstaaten erwartet werden kann, dass sie die für die Haushaltsplanung herangezogenen Prognosen mit den Prognosen der Kommission vergleichen. Auch Prognosen von anderen unabhängigen Einrichtungen können eine nützliche Referenz liefern.

(12)

Signifikante Unterschiede zwischen dem gewählten makro-finanzpolitischen Szenario und den Kommissionsprognosen sollten dargelegt und begründet werden, insbesondere wenn bestimmte Variablen bei außenwirtschaftlichen Annahmen hinsichtlich ihrer Höhe oder ihres Wachstums stark von den in der Prognose der Kommission angenommenen Werten abweichen.

(13)

Wegen der wechselseitigen Abhängigkeit zwischen den Haushalten der Mitgliedstaaten und dem Haushalt der Union sollte die Kommission Prognosen für die Ausgaben der Union erstellen, die auf dem Ausgabenniveau beruhen, das innerhalb des mehrjährigen Finanzrahmens veranschlagt ist, um die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung ihrer haushaltspolitischen Prognosen zu unterstützen.

(14)

Um die Ausarbeitung der für die Haushaltsplanung herangezogenen Prognosen zu erleichtern und die Unterschiede zwischen den Prognosen der Kommission und denen der Mitgliedstaaten zu erläutern, sollte jeder Mitgliedstaat alljährlich Gelegenheit erhalten, mit der Kommission die Annahmen zu erörtern, die der Ausarbeitung der makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen zugrunde liegen.

(15)

Die Qualität der amtlichen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen lässt sich entscheidend verbessern, wenn sie regelmäßig einer auf objektiven Kriterien beruhenden, unvoreingenommenen und umfassenden Bewertung unterzogen werden. Eine gründliche Bewertung umfasst eine Untersuchung der wirtschaftlichen Annahmen, einen Vergleich mit den von anderen Stellen erstellten Prognosen sowie eine Bewertung der Zuverlässigkeit früherer Prognosen.

(16)

Da auf Regeln beruhende haushaltspolitische Rahmen in den Mitgliedstaaten der Stärkung der nationalen Eigenverantwortung für die Haushaltsregeln der Union und der Haushaltsdisziplin erwiesenermaßen förderlich sind, muss sich die verstärkte haushaltspolitische Überwachung in der Union in erster Linie auf strenge länderspezifische numerische Haushaltsregeln stützen, die, die mit den Haushaltszielen auf Unionsebene in Einklang stehen. Die strengen numerischen Haushaltsregeln sollten genaue Zielvorgaben sowie Mechanismen für eine wirksame und zeitnahe Überwachung enthalten. Diese Regeln sollten auf verlässlichen unabhängigen Analysen beruhen, die von unabhängigen Einrichtungen oder von solchen Einrichtungen vorgenommen werden, deren funktionelle Eigenständigkeit gegenüber den Haushaltsbehörden der Mitgliedstaaten gegeben ist. Im Übrigen hat die Erfahrung gezeigt, dass numerische Haushaltsregeln nur wirksam sind, wenn ihre Missachtung Konsequenzen nach sich zieht, wobei der Preis auch der bloße Ansehensverlust sein kann.

(17)

Gemäß dem dem EUV und dem AEUV beigefügten Protokoll (Nr. 15) über einige Bestimmungen betreffend das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sind die in dem den genannten Verträgen beigefügten Protokoll (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit genannten Referenzwerte für das Vereinigte Königreich nicht unmittelbar verbindlich. Die Verpflichtung, über numerische Haushaltsregeln zu verfügen, die wirksam zur Einhaltung der konkreten Referenzwerte für das übermäßige Defizit beitragen, sowie die damit zusammenhängende Verpflichtung, dass die in den mittelfristigen Haushaltsrahmen vorgesehenen Mehrjahresziele mit diesen Regeln vereinbar sein müssen, sollten daher nicht für das Vereinigte Königreich gelten.

(18)

Die Mitgliedstaaten sollten eine prozyklische Finanzpolitik vermeiden und in Zeiten guter wirtschaftlicher Entwicklung ihre Haushaltskonsolidierungsanstrengungen verstärken. Klar definierte numerische Haushaltsregeln sind der Verwirklichung dieser Ziele förderlich, und die jährlichen Haushaltsgesetze der Mitgliedstaaten sollten ihnen Rechnung tragen.

(19)

Die nationale Haushaltsplanung ist nur dann mit der präventiven und der korrektiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts vereinbar, wenn sie sich über mehrere Jahre erstreckt und insbesondere auf die Erreichung der mittelfristigen Haushaltsziele abzielt. Die Vereinbarkeit der haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten mit den Rechtsvorschriften der Union kann nur durch die Festlegung mittelfristiger Haushaltsrahmen gewährleistet werden. Im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken⁽⁶⁾ sowie der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit⁽⁷⁾ sollten die präventive und die korrektive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts nicht isoliert voneinander betrachtet werden.

(20)

Auch wenn die Verabschiedung der jährlichen Haushaltsgesetze im Haushaltsprozess der entscheidende Schritt ist, mit dem die Mitgliedstaaten wichtige Haushaltsentscheidungen treffen, haben die meisten dieser Maßnahmen doch weit über den jährlichen Haushaltszyklus hinausreichende budgetäre Auswirkungen. Eine Einjahresperspektive stellt somit keine ausreichende Basis für eine solide Haushaltspolitik dar. Um der Mehrjahresperspektive der haushaltspolitischen Überwachung auf Unionsebene Rechnung zu tragen, sollte sich die Planung der jährlichen Haushaltsgesetze auf eine mehrjährige Finanzplanung stützen, die sich am mittelfristigen Haushaltsrahmen ausrichtet.

(21)

Dieser mittelfristige Haushaltsrahmen sollte unter anderem unter Annahme einer unveränderten Politik vorgenommene Projektionen für jeden Hauptausgaben- und Haupteinnahmenposten für das betreffende Haushaltsjahr und darüber hinaus enthalten. Jeder Mitgliedstaat sollte diese unveränderte Politik in geeigneter Weise definieren können; diese Definition sollte zusammen mit den zugrunde liegenden Annahmen, Methoden und relevanten Parametern öffentlich zugänglich gemacht werden.

(22)

Diese Richtlinie sollte es einer neuen Regierung eines Mitgliedstaats nicht untersagen, den mittelfristigen Haushaltsrahmen zu ändern, um ihn an die neuen politischen Prioritäten anzupassen. In diesem Fall sollte die neue Regierung angeben, inwieweit sich dieser Haushaltsrahmen von dem vorherigen mittelfristigen Haushaltsrahmen unterscheidet.

(23)

Die Bestimmungen des durch den AEUV und insbesondere durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgegebenen Rahmens für die haushaltspolitische Überwachung gelten für den Sektor Staat als Ganzes, der gemäß der in der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 enthaltenen Definition die Teilsektoren Bund (Zentralstaat), Länder, Gemeinden und Sozialversicherung umfasst.

(24)

In einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten hat im Zuge der Verlagerung von Haushaltsbefugnissen auf die subnationale Ebene eine starke Dezentralisierung der Finanzpolitik stattgefunden. Die Rolle, die den subnationalen Regierungsebenen bei der Gewährleistung der Einhaltung des Stabilitäts- und Wachstumspakts zukommt, hat damit beträchtlich an Bedeutung gewonnen, weshalb besonderes Augenmerk darauf gerichtet werden sollte, sicherzustellen, dass bei der Festlegung der Verpflichtungen und Verfahren in den nationalen haushaltspolitischen Rahmen alle Teilsektoren des Sektors Staat angemessen erfasst werden, vor allem — aber nicht ausschließlich — in stärker dezentralisierten Mitgliedstaaten.

(25)

Um die Haushaltsdisziplin wirksam zu stärken und die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen wirksam zu verbessern, sollten die haushaltspolitischen Rahmen die öffentlichen Finanzen umfassend abdecken. Daher sollte den Transaktionen, die von den staatlichen Einrichtungen und Fonds durchgeführt werden, die in den regulären Haushalten auf Teilsektorenebene nicht erfasst sind, und die sich kurz- oder mittelfristig auf die Haushaltslage der Mitgliedstaaten auswirken, besondere Beachtung geschenkt werden. Die kombinierten Auswirkungen dieser Einrichtungen und Fonds auf die gesamtstaatlichen Haushaltssalden und den Schuldenstand sollten im Rahmen der jährlichen Haushaltsprozesse und der mittelfristigen Haushaltspläne erläutert werden.

(26)

Auch dem Bestehen von Eventualverbindlichkeiten sollte gebührende Aufmerksamkeit gewidmet werden. Eventualverbindlichkeiten beinhalten insbesondere mögliche Verpflichtungen, die vom Eintreten oder Nichteintreten eines mehr oder weniger unsicheren künftigen Ereignisses abhängen, oder gegenwärtige Verpflichtungen, bei denen eine Zahlung nicht wahrscheinlich ist oder bei deren wahrscheinlicher Zahlung deren Höhe nicht ausreichend verlässlich geschätzt werden kann. Dazu zählen beispielsweise relevante Informationen über Staatsbürgschaften, notleidende Kredite sowie Verbindlichkeiten aus der Tätigkeit öffentlicher Körperschaften, gegebenenfalls einschließlich von Wahrscheinlichkeit und potenziellem Fälligkeitstermin der Eventualverbindlichkeiten. Den Sensibilitäten der Märkte sollte gebührend Rechnung getragen werden.

(27)

Die Kommission sollte die Durchführung dieser Richtlinie regelmäßig überwachen. Bewährte Verfahren, die die Bestimmungen dieser Richtlinie betreffen, die sich mit den verschiedenen Aspekten der nationalen Haushaltsrahmen befassen, sollten ermittelt und weitergegeben werden.

(28)

Da das Ziel dieser Richtlinie, nämlich die durch den AEUV vorgeschriebene einheitliche Einhaltung der Haushaltsdisziplin, auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden kann und daher besser auf Unionsebene zu erreichen ist, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 EUV niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das zum Erreichen dieses Ziels erforderliche Maß hinaus.

(29)

Nach Nummer 34 der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung⁽⁸⁾ sind die Mitgliedstaaten aufgefordert, für ihre eigenen Zwecke und im Interesse der Union eigene Tabellen aufzustellen, aus denen im Rahmen des Möglichen die Entsprechungen zwischen dieser Richtlinie und den Umsetzungsmaßnahmen zu entnehmen sind, und diese zu veröffentlichen —

HAT FOLGENDE RICHTLINIE ERLASSEN: