Attraktivität des Unionsmarktes

(1)

In ihren ursprünglichen Feststellungen erklärte die Kommission, dass der Stahlmarkt der Union wegen der Größe und Preise für Einfuhren attraktiv ist⁽¹⁾. Nach OECD-Daten⁽²⁾ war der Unionsmarkt in den Jahren vor der Einleitung der Untersuchung, die zur Einführung einer Schutzmaßnahme führte, mengenmäßig das größte Einfuhrgebiet, wobei der Anteil an den Gesamteinfuhren in diesem Zeitraum zwischen 13,8 % und 18,4 % lag.

(2)

Abgesehen von den Mengen war der Unionsmarkt auch in Bezug auf die Preise sehr attraktiv. Eine Analyse der einschlägigen Daten⁽³⁾ ergab in der Tat, dass die wichtigsten Stahlausfuhrländer in die Union für einen Großteil ihrer Ausfuhren (zwischen 46 % und 78 % der betreffenden KN-Codes) auf dem Unionsmarkt einen höheren Preis erzielten als auf anderen Drittmärkten für dieselben KN-Codes. Der Unionsmarkt stellte für diese Länder auch einen bedeutenden Anteil ihrer Ausfuhren dar, da er das wichtigste oder eines der wichtigsten Ausfuhrziele war; in einigen Fällen lag der Anteil bei über 25 % und erreichte in einem bestimmten Jahr sogar 32 %⁽⁴⁾.

(3)

Die Attraktivität des Unionsmarktes wurde auch dadurch bestätigt, dass die wichtigsten Stahlausfuhrländer⁽⁵⁾ ihre Ausfuhren in Drittländer verringerten, während sie ihre Ausfuhren in die Union rasant erhöhten. So gingen die Ausfuhren aus diesen wichtigsten Stahlausfuhrländern in andere Drittländer 2018⁽⁶⁾ im Vergleich zu 2017⁽⁷⁾ um mehr als 11 Mio. Tonnen (–8 %) zurück. Andererseits stiegen im selben Zeitraum die Einfuhren aus diesen wichtigsten Stahlausfuhrländern in die Union um mehr als 3 Millionen Tonnen (+14 %)⁽⁸⁾. Diese gegenläufigen Entwicklungen zeigten, dass die Einfuhren in andere Drittländer allgemein zurückgingen, die ausführenden Hersteller aber vor dem Hintergrund wachsender Überkapazitäten und zunehmender Beschränkungen beim Zugang zu den Märkten weltweit (siehe Abschnitte 1.1.1 und 1.1.2) und in Ermangelung größerer positiver Entwicklungen beim Inlandsverbrauch die Gelegenheit nutzten, immer größere Mengen auf dem Unionsmarkt abzusetzen.

(4)

Aus den vorstehenden Daten geht also eindeutig hervor, dass der Unionsmarkt für die ausführenden Hersteller sowohl hinsichtlich der Mengen als auch der Preise attraktiv war.

1.

ANALYSE

1.1.

Gestiegene Einfuhren infolge unvorhergesehener Entwicklungen

(5)

Die folgenden Unterabschnitte enthalten daher zusätzliche Informationen und eine ausführlichere Erläuterung, die jede der festgestellten unvorhergesehenen Entwicklungen mit dem Anstieg der Einfuhren in Verbindung bringen und so die ursprünglichen Feststellungen ergänzen.

1.1.1.

Anstieg der Einfuhren in die Union aufgrund der weltweiten Überkapazitäten im Stahlsektor

(6)

In der ursprünglichen Feststellung kam die Kommission zu dem Schluss, dass im Stahlsektor Überkapazitäten bestanden und dass diese trotz der auf ihren Abbau gerichteten Bemühungen im Untersuchungszeitraum zugenommen haben⁽⁹⁾.

(7)

Der direkte Zusammenhang zwischen Überkapazitäten im Stahlsektor und ihren Auswirkungen auf die Ausfuhren wird in mehreren Quellen immer wieder bestätigt. So stellte die OECD fest, dass „übermäßige Stahlerzeugungskapazitäten erhebliche Auswirkungen auf die Stahlindustrie haben, die häufig mit einem Überangebot, niedrigen Preisen und schwacher Rentabilität einhergehen” ⁽¹⁰⁾. Sie stellte ferner fest, dass „auf globaler Ebene die Auswirkungen von Überkapazitäten über den Handel weitergegeben werden; Überkapazitäten können zu einem Anstieg der Ausfuhren führen, was wiederum einen Preisrückgang und Marktanteilsverluste für die mit Einfuhren konkurrierenden einheimischen Hersteller zur Folge hat” ⁽¹¹⁾.

(8)

In anderen Studien werden die gleichen Schlussfolgerungen gezogen. In einem Papier des „Economic Policy Institute” (Institut für Wirtschaftspolitik)⁽¹²⁾ aus dem Jahr 2014 heißt es, dass „Überkapazitäten darauf hindeuten, dass Stahlproduktionsanlagen die Kapazität haben, viel mehr Stahl zu produzieren, als der Markt verlangt. Die hohen Fixkosten, die Kapitalintensität und der große Umfang der Stahlerzeugung begünstigen die Ausfuhr des Überschusses zu Preisen unterhalb des Marktniveaus. …” „Überkapazitäten führen zu Überproduktion und einem massiven Anstieg der Ausfuhren” und „die hohe Kapitalintensität der Industrie veranlasst die Hersteller, die Produktion zu maximieren, um die Fixkosten zu decken, was wiederum dazu führt, dass sie die Überproduktion auf ausländischen Märkten — insbesondere auf dem attraktiven US-Markt — zu Dumpingpreisen absetzen, wenn die Inlandsnachfrage nachlässt. Dies hat im Laufe der Jahre mehrfach zu einem drastischen Anstieg der Einfuhren von unfair gehandeltem Stahl geführt” .

(9)

Auch in einer Mitteilung der Europäischen Kommission aus dem Jahr 2016 heißt es: „Die Überproduktion führte weltweit zu einem dramatischen Anstieg der Exporte, destabilisiert die globalen Stahlmärkte und lastet auf den Stahlpreisen” ⁽¹³⁾.

(10)

Daher gibt es eine allgemein anerkannte wirtschaftliche Begründung für das Vorgehen der ausführenden Hersteller, ihre Überkapazitäten auf Drittlandsmärkten (in der Regel zu niedrigeren Preisen) abzusetzen, um zumindest einen Teil ihrer Kosten zu decken.

(11)

Anschließend untersuchte die Kommission den direkten Zusammenhang zwischen den bestätigten (und zunehmenden) Überkapazitäten im Stahlsektor und dem Anstieg der Einfuhren in die Union genauer.

(12)

Angesichts des Anreizes, ihre Überkapazitäten abzubauen, würden sich die ausführenden Hersteller auf die Märkte konzentrieren, auf denen sie im Prinzip größere Mengen zu idealerweise besseren Preisen (als auf anderen Drittmärkten) verkaufen können. In diesem Zusammenhang erläuterte die Kommission in den Erwägungsgründen 1 bis 4, dass die Union für die ausführenden Hersteller sowohl hinsichtlich der Größe als auch des Preisniveaus einen attraktiven Markt darstellt. Die verfügbaren Einfuhrdaten zeigten auch, dass die Einfuhren in die Union in dem Zeitraum, in dem auch die Überkapazitäten zunahmen, rasch und in großen Mengen zunahmen⁽¹⁴⁾, und zwar viel schneller als der Unionsverbrauch⁽¹⁵⁾, und dass die Einfuhren in die Union weiter angestiegen sind, während sich bei den Ausfuhren in andere Drittländer ein entgegengesetzter Trend abzeichnete. Darüber hinaus ging aus den Daten in der vorläufigen Verordnung hervor, dass die Preise der ausführenden Hersteller durchweg unter denen der Unionshersteller lagen (in einigen Fällen beträchtlich), was die Entschlossenheit der ausführenden Hersteller zeigt, weiterhin in den Genuss der attraktiven Bedingungen auf dem Unionsmarkt zu kommen⁽¹⁶⁾. Der Umfang und die Geschwindigkeit der Einfuhren in die Union, die zu durchweg niedrigeren Preisen als die des Wirtschaftszweigs der Union erfolgten, hätten sich vor dem Hintergrund eines wesentlich langsameren Anstiegs des Verbrauchs kaum erklären lassen, wenn das Verhalten der ausführenden Hersteller nicht auf die zunehmenden Überkapazitäten zurückzuführen wäre.

(13)

Dementsprechend kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Einfuhren in die Union aufgrund von Überkapazitäten im Stahlsektor im ursprünglichen Untersuchungszeitraum gestiegen sind.

1.1.2.

Zunahme der handelspolitischen Schutzmaßnahmen und handelsbeschränkenden Maßnahmen in Drittländern

(14)

In den Erwägungsgründen 33 und 34 der vorläufigen Verordnung erläuterte die Kommission, dass die Anwendung handelspolitischer Schutzmaßnahmen insbesondere im Stahlbereich in den Jahren vor der Einleitung der EU-Schutzmaßnahmen erheblich zugenommen habe. Gemäß der vorläufigen Verordnung „wurden im Zeitraum 2011–2013 im Durchschnitt rund 77 Untersuchungen im Stahlbereich pro Jahr eingeleitet; im Zeitraum 2015–2016 stieg dieser Durchschnittswert auf 117” . Darüber hinaus führten Drittländer im Laufe des Jahres 2017 weitere handelsbeschränkende Maßnahmen ein⁽¹⁷⁾.

(15)

Insgesamt stellte die Kommission anhand der von ihr analysierten Daten⁽¹⁸⁾ fest, dass im Zeitraum 2013–2017 mehr als 300 handelspolitische Schutzmaßnahmen für Stahlerzeugnisse eingeführt wurden⁽¹⁹⁾.

(16)

Eine Aufschlüsselung dieser Zahlen ergab, dass diese Maßnahmen von einer großen Anzahl von Ländern (mindestens 24 Rechtsordnungen) eingeführt wurden, darunter allen wichtigen Stahleinfuhrländern⁽²⁰⁾. Diese Länder hatten im Zeitraum 2013–2017 157 Maßnahmen eingeführt, was mehr als 52 % der Gesamtmenge entspricht.

(17)

Zudem unterlagen die wichtigsten Ausfuhrländer in die Union in diesem Zeitraum einer Vielzahl von Maßnahmen in zahlreichen Ländern. So stellte die Kommission am Beispiel der sieben größten Ausführer in die Union⁽²¹⁾ fest, dass für sie rund 200 Maßnahmen galten, d. h. rund 66 % aller Maßnahmen, die in mindestens 24 verschiedenen Drittländern in Kraft waren.

(18)

Daher bestätigte die Kommission, dass das Ausmaß der handelspolitischen Schutzmaßnahmen im Hinblick auf die Zahl der einzelnen Maßnahmen und der betroffenen Länder (sowohl derjenigen, die die Maßnahmen einführen, als auch derjenigen, die ihnen unterliegen) erheblich war. Die Kommission stellte ferner fest, dass die Daten im ursprünglichen Dossier darauf hindeuten, dass diese Zahlen sogar eher zu niedrig geschätzt sein könnten⁽²²⁾. Außerdem waren die im Rahmen dieser Maßnahmen eingeführten Zölle offensichtlich hinreichend hoch, um die Höhe der Einfuhren auf diese Märkte im Vergleich zu dem Zeitraum vor Einführung dieser Maßnahmen zu beeinflussen. Dies spiegelte sich in einem Gesamtrückgang der Ausfuhren aus Ländern, für die handelspolitische Schutzmaßnahmen gelten, in Drittmärkte wider (vgl. Erwägungsgrund 19), obwohl sich die allgemeinen Marktbedingungen nicht wesentlich geändert hatten⁽²³⁾ und daher ein derartiger Rückgang der Ausfuhrmengen ohne die Auswirkungen der Maßnahmen im Prinzip nicht gerechtfertigt wäre.

(19)

Diesbezüglich bestätigte die Kommission aufgrund der analysierten Daten, dass die Einleitung handelspolitischer Schutzmaßnahmen in der Regel zu einem (in vielen Fällen erheblichen) Rückgang der Einfuhren in die von den Maßnahmen betroffenen Länder in dem Zeitraum nach der Einleitung der Maßnahmen führte. Nach einer Analyse ihrer eigenen handelspolitischen Untersuchungen zu Stahlerzeugnissen⁽²⁴⁾ stellte die Kommission in diesem Zusammenhang fest, dass die Einfuhren im Vergleich zu den Einfuhren im Untersuchungszeitraum, die den Anstoß zur Einführung von Maßnahmen gaben, im Durchschnitt um bis zu 82 % zurückgingen. In diesen Fällen handelte es sich um erhebliche Einfuhrmengen⁽²⁵⁾. Die Kommission bestätigte auch, dass die handelspolitischen Schutzmaßnahmen für Stahl eine ähnliche Wirkung hatten wie jene, die von Drittländern eingeführt wurden. Anhand einer Stichprobe von 26 Fällen⁽²⁶⁾ bestätigte die Kommission, dass die Einfuhren im Durchschnitt um 73 % zurückgingen und dass die betroffenen Mengen⁽²⁷⁾ erheblich waren. Die Einführung von handelspolitischen Schutzmaßnahmen durch Drittländer führte also zu einem Rückgang der Ausfuhren in diese Länder, die zumindest teilweise für den Unionsmarkt bestimmt waren.

(20)

Ein weiterer Datensatz, anhand dessen der eindeutige Zusammenhang zwischen der zunehmenden Zahl handelspolitischer Schutzmaßnahmen in Drittländern und dem Anstieg der Einfuhren auf den Unionsmarkt deutlich wird, zeigt die in Erwägungsgrund 3 erläuterte gegenläufige Entwicklung der Ausfuhren der wichtigsten Stahlausfuhrländer in die Union⁽²⁸⁾. Angesichts der Vielzahl der von Drittländern eingeführten handelspolitischen Schutzmaßnahmen und ihrer Auswirkungen auf die Einfuhrmengen in die Länder, die eine Maßnahme einführen (wie in den Erwägungsgründen 18 und 19 dargelegt) wird durch diesen Trend bestätigt, dass ihre Möglichkeiten zur Ausfuhr in Drittländer erheblich eingeschränkt wurden. Daher versuchten sie, diese zusätzlichen Mengen (die ebenfalls von Überkapazitäten betroffen waren) auf dem attraktiven Unionsmarkt abzusetzen, der infolgedessen im selben Zeitraum einen kontinuierlichen Anstieg der Einfuhren verzeichnete, der deutlich über der Entwicklung des Verbrauchs lag.

(21)

Die nachstehende Abbildung⁽²⁹⁾ verdeutlicht diese Entwicklung.

(22)

Die Kommission stellte ferner fest, dass es in diesem Zeitraum zu keiner wesentlichen Verringerung des Stahlverbrauchs insgesamt gekommen ist, die einen solchen Rückgang der Ausfuhren in Drittländer erklären würde. Der Rückgang der Ausfuhren in andere Drittländer konnte daher nur durch die einschränkende Wirkung der zahlreichen handelspolitischen Schutzmaßnahmen oder anderer handelsbeschränkender Maßnahmen zahlreicher Länder plausibel erklärt werden.

(23)

Dementsprechend kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Zunahme der handelspolitischen Schutzmaßnahmen und anderer handelsbeschränkender Maßnahmen in Drittländern zu einem Anstieg der Einfuhren in die Union im Bezugszeitraum geführt hat.

1.1.3.

US-Maßnahme nach Abschnitt 232

(24)

In den Erwägungsgründen 58 bis 61 der endgültigen Verordnung erläuterte die Kommission den Zusammenhang zwischen den US-Maßnahmen nach Abschnitt 232 und dem Anstieg der Einfuhren in die Union. Darüber hinaus bewertete die Kommission in den Erwägungsgründen 101 bis 110 der endgültigen Verordnung auch die Entwicklung der Einfuhren sowohl auf den Unions- als auch auf den US-Markt⁽³⁰⁾.

(25)

Da die zur Ermittlung des Anstiegs der Einfuhren ausgewerteten Daten bis Ende Juni 2018 (im Folgenden „jüngster Zeitraum” ) zur Verfügung standen, deckten sie die Entwicklung der Einfuhren in die Union und in die USA für einen relativ kurzen Zeitraum nach Inkrafttreten der US-Maßnahme nach Abschnitt 232 ab. Wie in Erwägungsgrund 58 der endgültigen Verordnung erläutert, war die Untersuchung zur Vorbereitung der Annahme der Maßnahme der USA schon im April 2017 eingeleitet worden und der Bericht, auf dessen Grundlage sie beschlossen wurden, wurde im Januar 2018 herausgegeben, sodass bereits die ersten Anzeichen für eine Handelsumlenkung festgestellt wurden.

(26)

Aus den Daten geht hervor, dass die Einfuhren in die USA in dem ersten Halbjahr 2018 im Vergleich zum gleichen Zeitraum 2017 um fast 1 Million Tonnen zurückgingen (–7 %), während die Einfuhren in die Union mit einem Anstieg um 1,2 Millionen Tonnen (+7 %) einen fast gleich hohen gegenläufigen Trend aufwiesen.

(27)

Dieser Trend ist darauf zurückzuführen, dass die wichtigsten Stahlausfuhrländer in die Union auch erhebliche Mengen auf den US-Markt ausführten. Während die Ausfuhrmengen in die USA zurückgingen (infolge der Auswirkungen des 25%igen Zolls nach Abschnitt 232), stieg die Menge der Ausfuhren aus einigen dieser Länder in die Union parallel dazu an. Wie unter Erwägungsgrund 3 erläutert, gingen die Ausfuhren aus diesen Ländern auf andere Drittmärkte generell zurück.

(28)

Die Tatsache, dass die Ausfuhren in die USA nach Inkrafttreten der US-Maßnahme nach Abschnitt 232 nicht mehr in gleichem Umfang möglich waren, versetzte die ausführenden Länder in eine Situation, in der sie gezwungen waren, andere Absatzmärkte für ihren Stahl zu suchen. Da der Unionsmarkt im Vergleich zu anderen Drittmärkten hinsichtlich der Größe und der Preise sehr attraktiv war, stellte er in diesem Fall einen natürlichen Zielmarkt für die Ausfuhrländer dar, was einen Anstieg der Einfuhren zur Folge hatte, vor allem aus den Ursprungsländern, deren Ausfuhrmengen in die USA zurückgingen. Diese Trends sind in den nachstehenden Abbildungen dargestellt⁽³¹⁾.

(29)

Vor diesem Hintergrund bestätigte die Kommission, dass der Anstieg der Einfuhren in die Union im Untersuchungszeitraum (zusammen mit den anderen festgestellten unvorhergesehenen Entwicklungen) auf die US-Maßnahme nach Abschnitt 232 zurückzuführen ist.

Kumulative Beurteilung

(30)

Die Kommission kam ferner zu dem Schluss, dass der Anstieg der Einfuhren auf das Zusammenwirken aller festgestellten unvorhergesehenen Entwicklungen (weltweite Überkapazitäten, Zunahme der handelspolitischen Schutzmaßnahmen und der handelsbeschränkenden Maßnahmen in Drittländern sowie die US-Maßnahme nach Abschnitt 232) zurückzuführen ist. Das gleichzeitige Auftreten mehrerer unvorhergesehener Entwicklungen verstärkt die Feststellung eines logischen Zusammenhangs zwischen dem Anstieg der Einfuhren in die Union, die ein attraktiver und wichtiger Markt für Stahlausfuhren war, und den festgestellten unvorhergesehenen Entwicklungen.

1.2.

Drohender ernsthafter Schaden

(31)

Ursprünglich wurde festgestellt, dass ohne die Einführung von Schutzmaßnahmen durch die Union den inländischen Herstellern ernsthafter Schaden drohte, da mit einem weiteren Anstieg der Einfuhren zu rechnen war, der insbesondere (aber nicht ausschließlich) auf die Handelsumlenkung aufgrund der US-Maßnahme nach Abschnitt 232 zurückzuführen war und somit den preislichen und mengenmäßigen Druck auf die Einfuhren erhöhte⁽³²⁾. In diesem Abschnitt der Verordnung wird ausführlicher dargelegt, warum die Gefahr eines ernsthaften Schadens bestand und angesichts der zum Zeitpunkt der Einführung der endgültigen Maßnahme verfügbaren Beweise auch begründet war. Zu diesem Zweck werden hier zusätzliche Erläuterungen und Klarstellungen zu den folgenden Aspekten gegeben, die zu der Feststellung eines drohenden ernsthaften Schadens führten: i) der Lage des Wirtschaftszweigs der Union und Gründe für seine teilweise Erholung im Jahr 2017, ii) der Rolle der handelspolitischen Schutzmaßnahmen der EU für die Lage des Wirtschaftszweigs der Union, iii) den Auswirkungen der US-Maßnahmen nach Abschnitt 232, einschließlich der jüngsten Entwicklung der Einfuhren in die Union, iv) der jüngsten Entwicklung der Stahl- und Rohstoffpreise, v) dem Stand der handelspolitischen Schutzmaßnahmen in Drittländern sowie Überkapazitäten, vi) den Marktaussichten und Prognosen.

Anhaltende Attraktivität des Unionsmarktes

(32)

In den Erwägungsgründen 1 bis 4 erläuterte die Kommission, wie der Unionsmarkt hinsichtlich der Größe und der Preise attraktiv war und wie diese Merkmale zu einem Anstieg der Einfuhren auf den Unionsmarkt im Untersuchungszeitraum beigetragen haben.

(33)

Die Kommission war der Auffassung, dass diese Merkmale zum Ende der Untersuchung, die zur Einführung der endgültigen Schutzmaßnahme führte, unverändert blieben, und bestätigte, dass der Unionsmarkt im Jahr 2018 weiterhin ein attraktiver Markt hinsichtlich der Größe⁽³³⁾ und der Preise war. Die wichtigsten Stahlausfuhrländer in die Union erwirtschafteten für 48 % bis 81 % der Waren unter den betroffenen KN-Codes auf dem Unionsmarkt einen höheren Preis als auf den anderen Drittmärkten⁽³⁴⁾. Dies bestätigt die anhaltende Attraktivität des Unionsmarktes in Bezug auf die Preise. Was die Größe betrifft, so war die Union weiterhin ein wichtiger Ausfuhrmarkt, auf den je nach Ausfuhrland fast 40 % bzw. rund 25 % der Gesamtausfuhren entfallen⁽³⁵⁾.

(34)

Darüber hinaus kam die Kommission zu dem Schluss, dass die analysierten Daten, einschließlich der Stellungnahmen interessierter Parteien, keine Anhaltspunkte dafür enthielten, dass der Unionsmarkt in naher Zukunft an Attraktivität verlieren würde. Wie in diesem Anhang dargelegt (siehe z. B. die Unterabschnitte 1,2.3 und 1,2.5), mangelt es vielmehr zunehmend an alternativen Absatzmärkten, auf denen die ausführenden Hersteller die gleichen oder ähnliche Ausfuhrmengen wie zuvor erzielen könnten; infolgedessen würde der Einfuhrdruck auf den attraktiven Unionsmarkt noch weiter zunehmen.

1.2.1.

Lage des Wirtschaftszweigs der Union und Gründe für seine teilweise Erholung im Jahr 2017

(35)

In Abschnitt VI.1 der vorläufigen Verordnung und in den Abschnitten 5.1 bis 5.3 der endgültigen Verordnung wurden die Lage des Wirtschaftszweigs der Union am Ende des analysierten Zeitraums und die Entwicklung der Schadensindikatoren seit 2013 erläutert, wobei der Schluss gezogen wurde, dass sich der Wirtschaftszweig der Union in einer labilen und schwierigen Lage befindet.

(36)

Die Feststellung der Anfälligkeit trotz einer teilweisen Verbesserung im Jahr 2017 war auf eine Reihe von Faktoren zurückzuführen, die es dem Wirtschaftszweig der Union erst 2017 ermöglichten, trotz kontinuierlich steigender Einfuhren eine insgesamt bessere Rentabilität als in den Vorjahren zu erzielen⁽³⁶⁾.

(37)

Erstens war die Rentabilität des Wirtschaftszweigs der Union während des gesamten analysierten Zeitraums im Allgemeinen schlecht, da er entweder Verluste (2013) oder nur sehr geringe Gewinne (2014–2016) verzeichnete. Im Jahr 2017 erzielte der Wirtschaftszweig zwar zum ersten Mal seit fünf Jahren wieder ein besseres Rentabilitätsniveau, aber nicht in einer Größenordnung, die das vorherige Ergebnis über einen Zeitraum von vier Jahren wettmachen würde. Selbst in dem Jahr blieb die Rentabilität für zahlreiche Warenkategorien niedrig. Bei drei Warenkategorien wurden weiterhin Verluste erwirtschaftet, während bei 13 Warenkategorien die Gewinnschwelle nahezu erreicht wurde. Nur bei sieben Warenkategorien konnte 2017 wieder ein Gewinnniveau von über 6 % erreicht werden⁽³⁷⁾. Ein wesentlicher Unterschied im Jahr 2017 lag in der Entwicklung und Höhe der Verkaufspreise pro Einheit sowie in der Differenz bei den Herstellkosten im Vergleich zu den Vorjahren. Der Preis ist 2017 im Vergleich zum Vorjahr um rund 18 % gestiegen (106 EUR/Tonne). Gleichzeitig konnte der Wirtschaftszweig der Union, selbst wenn die Herstellkosten in dem Jahr ebenfalls stiegen (um 82 EUR/Tonne im Vergleich zum Vorjahr)⁽³⁸⁾, die größte (positive) Spanne zwischen beiden im analysierten Zeitraum erzielen (36 EUR/Tonne), was sich in einer höheren Rentabilität niederschlug⁽³⁹⁾. Nach den jüngsten Entwicklungen, die im Rahmen der Untersuchung analysiert wurden, dürfte diese Ausnahmesituation⁽⁴⁰⁾ jedoch nicht von Dauer sein, und es gibt eindeutige Trends, die darauf hindeuten, dass sie sich bereits wieder umkehrte (siehe Abschnitt 1,2.4).

(38)

Zweitens konnte der Wirtschaftszweig der Union seine Verkaufsmenge 2017 im Vergleich zu 2013 zwar insgesamt um 7 % steigern⁽⁴¹⁾, was zu einer teilweisen Verbesserung seiner Leistung in jenem Jahr beitrug, aber er war eindeutig nicht in der Lage, in vollem Umfang Nutzen aus dem wesentlich höheren Anstieg des Verbrauchs im selben Zeitraum (+14 %)⁽⁴²⁾ auf dem Unionsmarkt zu ziehen, obwohl er 2017 weiterhin über genügend Kapazitäten verfügte (76 % Kapazitätsauslastung im Jahr 2017 gegenüber 75 % im Jahr 2016)⁽⁴³⁾, um seine Inlandsverkäufe weiter zu steigern. Bemerkenswert ist, dass der Wirtschaftszweig der Union 2017 seine Kapazitätsauslastung im Vergleich zum Vorjahr kaum verbessert hat. Diese schwache Leistung könnte auf den erheblich zunehmenden Einfuhrdruck (in Bezug auf Mengen und Preise) zurückzuführen sein, dem der Wirtschaftszweig der Union im Bewertungszeitraum ausgesetzt war. Tatsächlich konnten die Einführer weitaus stärker als die Unionshersteller Nutzen aus dem Anstieg des Verbrauchs ziehen. Während die Unionshersteller im Jahresvergleich kontinuierlich Marktanteile einbüßten (von 87,2 % auf 81,9 %)⁽⁴⁴⁾, verzeichneten die Einfuhren einen drastischen Anstieg (+71 %)⁽⁴⁵⁾, sodass sich ihr Marktanteil von 12,7 % im Jahr 2013 auf 18,8 % im Jahr 2017⁽⁴⁶⁾ erhöhte. Der Marktanteil der Einfuhren im jüngsten Zeitraum lag bei 18,8 % und damit noch höher als 2017 (18,1 %). Diese Trends lassen sich durch die anhaltende Preisunterbietung durch Einfuhren⁽⁴⁷⁾ erklären, die den Wirtschaftszweig der Union daran hinderte, das volle (oder zumindest ein größeres) Potenzial der Marktentwicklungen auszuschöpfen.

(39)

Drittens haben sich die Marktbedingungen zwar insgesamt verbessert (mit einem Anstieg des Verbrauchs, der Inlandsverkäufe und des Preisniveaus), doch konnte der Wirtschaftszweig der Union diese Entwicklung noch immer nicht in eine höhere Beschäftigung umwandeln, da die Zahl der EU-Beschäftigten in diesem Bereich im Zeitraum 2013–2017 um fast 10000 gesunken ist⁽⁴⁸⁾. Im Jahr 2017 ging die Beschäftigungsquote im Vergleich zu 2016 sogar ganz leicht zurück. Schließlich stiegen die Lagerbestände im Untersuchungszeitraum um 19 % und blieben auch 2017 hoch⁽⁴⁹⁾.

(40)

Daher konnte der Wirtschaftszweig der Union seine Leistung 2017 teilweise verbessern, was auf eine Kombination von Faktoren zurückzuführen ist, insbesondere auf den Anstieg des Verbrauchs und der Inlandsverkäufe sowie auf die höhere Differenz zwischen Stahl- und Rohstoffpreisen⁽⁵⁰⁾; diese Verbesserung wurde jedoch durch den in diesem Jahr herrschenden Einfuhrdruck eingeschränkt, der den Wirtschaftszweig der Union daran hinderte, in größerem Umfang aus diesen Faktoren Nutzen zu ziehen. Die stetigen Marktanteilsverluste und die anhaltende Preisunterbietung in allen Warenkategorien oder die Arbeitsplätze, die nicht wiederhergestellt werden konnten, waren eindeutige Anzeichen dafür, dass sich der Wirtschaftszweig nicht vollständig von den Auswirkungen früherer negativer Ergebnisse in den Vorjahren erholt hatte und dass der Einfuhrdruck die Erholung entscheidend behinderte.

(41)

Da sich einige dieser positiven Faktoren aus dem Jahr 2017 im Jahr 2018 umgekehrt haben (siehe unten die jüngsten Entwicklungen und die erwartete Entwicklung der Stahl- und Rohstoffpreise sowie die erwarteten Verbrauchstrends) und der zunehmende Einfuhrdruck sowohl hinsichtlich der Mengen als auch der Preise erwartet wurde, wären die Auswirkungen auf die finanzielle Lage des Wirtschaftszweigs der Union negativ.

(42)

Mit anderen Worten: Während sich der Wirtschaftszweig der Union aufgrund der kumulierten positiven Entwicklungen mehrerer Schlüsselfaktoren auf dem Markt und des geringeren Anstiegs der Einfuhren im Jahr 2017 im Vergleich zu früheren Jahren⁽⁵¹⁾ teilweise erholen konnte, würde die negative Entwicklung der meisten dieser Faktoren Ende 2018 zwangsläufig zu einer Verschlechterung der Lage des Wirtschaftszweigs der Union gegenüber dem anhaltenden weiteren Anstieg des Einfuhrdrucks führen, dem der Wirtschaftszweig der Union dieses Mal aufgrund seines Ausmaßes und des erwarteten aktuellen Marktumfelds nicht standhalten könnte. Infolgedessen war der Wirtschaftszweig der Union am Ende des Untersuchungszeitraums durch einen weiteren drastischen Anstieg der Einfuhren gefährdet.

1.2.2.

Rolle der handelspolitischen Schutzmaßnahmen der EU für die Lage des Wirtschaftszweigs der Union 2017

(43)

In diesem Abschnitt legt die Kommission die erforderlichen zusätzlichen Erläuterungen und Daten zur Rolle der handelspolitischen Schutzmaßnahmen bei der teilweisen Erholung des Wirtschaftszweigs der Union im Jahr 2017 vor.

(44)

Dazu wählte die Kommission zunächst die in den Jahren 2015 und 2016 eingeführten Maßnahmen aus, die nach Ansicht der Kommission teilweise die Auswirkungen auf die Leistung des Wirtschaftszweigs der Union im Jahr 2017 haben könnten⁽⁵²⁾. So hatte die Kommission vor 2017 sechs handelspolitische Schutzmaßnahmen gegenüber Einfuhren von Warenkategorien eingeführt, die später Gegenstand der Schutzmaßnahmen waren⁽⁵³⁾.

(45)

Dabei handelte es sich um die folgenden Maßnahmen:⁽⁵⁴⁾ Durchführungsverordnung (EU) 2015/501 der Kommission⁽⁵⁵⁾, Durchführungsverordnung (EU) 2016/181 der Kommission⁽⁵⁶⁾, Durchführungsverordnung (EU) 2016/1778 der Kommission⁽⁵⁷⁾, Durchführungsverordnung (EU) 2016/113 der Kommission⁽⁵⁸⁾, Durchführungsverordnung (EU) 2016/1777 der Kommission⁽⁵⁹⁾ und Durchführungsverordnung (EU) 2017/969 der Kommission⁽⁶⁰⁾.

(46)

Die Kommission stellte fest, dass sich die Rentabilität der Unionshersteller in diesen Warenkategorien in dem Jahr nach der Einführung der Maßnahmen systematisch verbesserte. Insbesondere stellte die Kommission fest, dass sich die Rentabilität im Jahr 2017 allgemein verbesserte⁽⁶¹⁾, auch wenn sie bei zahlreichen Warenkategorien niedrig blieb, vor allem bei den Warenkategorien, die Gegenstand der jüngsten handelspolitischen Schutzmaßnahmen waren, und dass die Preise der Einfuhren aus Drittländern (mit Ausnahme derjenigen, für die die betreffenden handelspolitischen Schutzmaßnahmen galten) im Jahr 2017 nach der Einführung der handelspolitischen Schutzmaßnahmen im Allgemeinen vorübergehend anstiegen⁽⁶²⁾.

(47)

Außerdem entfielen auf die von den jüngsten handelspolitischen Schutzmaßnahmen betroffenen Mengen rund 40 % der Gesamteinfuhren in den Warenkategorien, die im Bezugszeitraum Gegenstand der jüngsten handelspolitischen Schutzmaßnahmen waren⁽⁶³⁾, und in den Jahren nach der Einführung dieser Maßnahmen ging ihre Menge auf dem Unionsmarkt um mehr als 90 % zurück⁽⁶⁴⁾. Der erhebliche Rückgang der unfair gehandelten Einfuhren, der auf die Einführung der Maßnahmen folgte, ermöglichte es den Unionsherstellern und anderen Ausfuhrländern im Jahr 2017, ihre Verkaufspreise allgemein zu erhöhen.

(48)

Darüber hinaus verzeichneten alle Warenkategorien, die Gegenstand der jüngsten handelspolitischen Schutzmaßnahmen waren, eine erhebliche Verbesserung der Rentabilität⁽⁶⁵⁾, die in einigen Fällen über 6 % im Jahr 2017⁽⁶⁶⁾ lag. Bei den übrigen Kategorien ergab sich ein differenzierteres Bild: Einige Kategorien erreichten eine Rentabilität von mehr als oder nahezu 6 %⁽⁶⁷⁾, andere verbesserten sich, wiesen aber immer noch schwache oder niedrige Rentabilitätsniveaus⁽⁶⁸⁾ auf, und wieder andere machten Verluste oder wiesen eine Rentabilität von etwa 1 % auf⁽⁶⁹⁾, ungeachtet der jüngsten Entwicklungen. Damit wird deutlich, dass die Entwicklung der Rentabilität in den einzelnen Kategorien nicht gleichmäßig verlief und dass die meisten Kategorien⁽⁷⁰⁾ im Jahr 2017 insgesamt entweder Verluste oder schlechte Rentabilitätsniveaus aufwiesen, auch wenn sich die Situation in Bezug auf einige Kategorien im Vergleich zum Vorjahr verbessert hatte. Dies bestätigt, dass die Gesamtlage des Wirtschaftszweigs der Union trotz der Verbesserung gegenüber dem Vorjahr weiterhin prekär war.

(49)

Wie nachstehend erläutert, war der Trend zu steigenden Preisen im Jahr 2017 jedoch nur vorübergehend und kehrte sich 2018 um, als die Union mit einem Anstieg der Einfuhren vor allem aus Drittländern, die keinen handelspolitischen Schutzmaßnahmen unterlagen, und mit der durch die US-Maßnahme nach Abschnitt 232 verursachten Handelsumlenkung konfrontiert wurde. Dies zeigt sich an der Menge der Einfuhren im jüngsten Zeitraum, die trotz der Einführung der jüngsten handelspolitischen Schutzmaßnahmen für einige Warenkategorien einen Rekordwert von 31314 Tonnen erreichte. Dies zeigte, dass die jüngsten handelspolitischen Schutzmaßnahmen zwar zu einer teilweisen und vorübergehenden Verbesserung der Lage des Wirtschaftszweigs der Union beitrugen, aber auch denjenigen Ausfuhrländern zugutekamen, für die keine Maßnahmen galten und die ebenfalls begonnen hatten, ihre Präsenz auf dem Unionsmarkt erheblich auszubauen⁽⁷¹⁾.

(50)

Die Kommission bestätigte daher, dass die Einführung der handelspolitischen Schutzmaßnahmen zur Gesamtleistung der Unionshersteller in diesen Kategorien beitrug⁽⁷²⁾.

(51)

Darüber hinaus geht aus den Ausführungen in den Abschnitten 1.2.1 und 1.2.2 eindeutig hervor, dass einige Gründe für die teilweise Erholung der Union (z. B. der Verbrauch) die Unionshersteller und die ausführenden Länder nicht gleichermaßen oder in gleicher Weise betrafen bzw. begünstigten, da Letztere ihre Präsenz auf dem Unionsmarkt auf Kosten der Unionshersteller, die Marktanteile einbüßten, stark ausbauen konnten (mengenmäßig +71 %) und die Unionshersteller im Vergleich zum stetigen Anstieg der Einfuhren nur einen relativ bescheidenen Anstieg der Gesamtverkaufsmengen (+7 %) verzeichnen konnten.

1.2.3.

Auswirkungen der US-Maßnahme nach Abschnitt 232

(52)

In der endgültigen Verordnung⁽⁷³⁾ kam die Kommission zu dem Schluss, dass die US-Maßnahme nach Abschnitt 232 zu einer erheblichen Handelsumlenkung auf den Unionsmarkt führen könnte.

(53)

In diesem Zusammenhang hat die Kommission die Einfuhrmuster in die Union und in die USA sowohl insgesamt als auch das Verhalten bestimmter Ausfuhrländer genauer analysiert. Aus dieser Analyse geht hervor, dass beim Vergleich der Einfuhren in die USA und in die Union im ersten Halbjahr 2018 mit dem ersten Halbjahr 2017 die Einfuhren in die USA im Vergleich zum gleichen Zeitraum 2017 um fast eine Million Tonnen (–7 %) zurückgingen, während die Einfuhren in die Union mit einem Anstieg um 1,2 Millionen Tonnen (+7 %) einen fast gleich hohen gegenläufigen Trend aufwiesen (siehe Erwägungsgrund 26). Bei der Bewertung der Entwicklungen im zweiten Halbjahr 2018 und im gleichen Zeitraum 2017 werden diese gegenläufigen Trends noch deutlicher. So gingen die Einfuhren in die USA um 2,4 Millionen Tonnen (–19 %) zurück, während die Einfuhren in die Union um mehr als 2 Millionen Tonnen (+15 %) zunahmen⁽⁷⁴⁾.

(54)

Dies führte zu einem jährlichen Rückgang der Einfuhren in die USA um insgesamt 3,3 Mio. Tonnen (–13 %) und zu einem Anstieg der Einfuhren in die Union um 3,2 Mio. Tonnen (+11 %), wobei im zweiten Halbjahr 2018 72 % weniger in die USA und 63 % mehr in die Union eingeführt wurde⁽⁷⁵⁾.

(55)

Das Tempo und das Ausmaß, mit denen sich diese Einfuhrentwicklung im zweiten Halbjahr 2018 beschleunigte, belegen also, dass die Auswirkungen der US-Maßnahme nach Abschnitt 232, die bereits seit einigen Monaten in Kraft gewesen war, immer stärker zum Tragen kamen und dass sich die Ausfuhrländer rasch auf die neue Marktsituation einstellten⁽⁷⁶⁾.

(56)

Die Kommission bestätigte diesen Trend, als sie das Verhalten der Ausfuhrländer sowohl in die USA als auch in den EU-Markt näher untersuchte. So ließen sich beispielsweise bei Ländern wie der Türkei, Russland, Südkorea und Taiwan⁽⁷⁷⁾, auf die erhebliche Mengen an Ausfuhren in die USA und in die Union entfielen, im Jahr 2018 im Vergleich zu 2017 die folgenden Trends beobachten: Die Türkei verringerte ihre Ausfuhren in die USA um rund 850000 Tonnen (–45 %) und steigerte ihre Ausfuhren in die Union um 2,6 Millionen Tonnen (+56 %). In ähnlicher Weise gingen die Ausfuhren Russlands in die USA um mehr als 250000 Tonnen (–36 %) zurück und nahmen in die Union um 870000 Tonnen (+23 %) zu, die Ausfuhren Südkoreas in die USA gingen um mehr als 880000 Tonnen (–27 %) zurück, während sie in die Union um rund 250000 Tonnen (+8 %) zunahmen, und die Ausfuhren Taiwans in die USA schließlich gingen um rund 160000 Tonnen (–14 %) zurück, während sie in die Union um mehr als 500000 Tonnen (+40 %) zunahmen⁽⁷⁸⁾.

(57)

Diese Zahlen zeigen also, dass die ausführenden Hersteller im Allgemeinen in der Lage waren, zumindest einen Teil der in den USA eingebüßten Mengen in den Unionsmarkt auszuführen und in einigen Fällen ihre Präsenz auf dem Unionsmarkt deutlich über die in den USA eingebüßten Mengen hinaus zu steigern. Angesichts der Größe des US-Marktes⁽⁷⁹⁾ und der Tatsache, dass die US-Maßnahme nach Abschnitt 232 erst seit wenigen Monaten angewandt worden war und daher noch nicht ihre volle beabsichtigte Wirkung entfaltet hatte⁽⁸⁰⁾, konnte davon ausgegangen werden, dass die Ausfuhren in die USA weiterhin in erheblichen Mengen zurückgehen würden und dass die ausführenden Hersteller in der Lage sein würden, sich an diese Umstände anzupassen und ihre Präsenz auf dem Unionsmarkt noch weiter auszubauen.

(58)

Daher bestätigte die Kommission, dass die US-Maßnahme nach Abschnitt 232 in naher Zukunft möglicherweise eine noch größere Umlenkung der Ausfuhren auf den Unionsmarkt bewirken könnte.

1.2.4.

Die jüngste Entwicklung der Stahl- und Rohstoffpreise

(59)

In der endgültigen Verordnung stellte die Kommission fest, dass „seit dem dritten Quartal 2018 ein Abwärtstrend bei den Stahlpreisen in der Union [begann]” ⁽⁸¹⁾.

(60)

Diesbezüglich stellte die Kommission in Abschnitt 1.2.1 fest, dass einer der Gründe für die teilweise Verbesserung der Leistung des Wirtschaftszweigs der Union im Jahr 2017 darin bestand, dass die Differenz zwischen den Stahl- und den Rohstoffpreisen höher war als in jedem der vorangegangenen Jahre des analysierten Zeitraums. Eine eingehendere Analyse der jüngsten Entwicklungen vor der Einführung der endgültigen Maßnahme zeigte jedoch, dass sich der Trend umkehrte und die positive Differenz zwischen den beiden Werten immer geringer wurde, was sich negativ auf die Wirtschaftsleistung des Wirtschaftszweigs der Union auswirken dürfte.

(61)

Wie aus der nachstehenden Abbildung 4 hervorgeht⁽⁸²⁾, sind die Stahlpreise in der Union im zweiten Halbjahr 2018 stetig gesunken. Dieser Trend dürfte sich angesichts der unsicheren Marktaussichten (siehe Abschnitt 1.2.6) und infolge des anhaltenden und zunehmenden mengenmäßigen und preislichen Einfuhrdrucks fortsetzen, der bei einer Verschlechterung oder unsicheren Marktlage wahrscheinlich zu einem Preisrückgang führen würde, wodurch der Wirtschaftszweig der Union seine Preise nicht an die gestiegenen Kosten anpassen könnte. Die Abbildung 5⁽⁸³⁾ zeigt, wie die Preise für einige der wichtigsten Rohstoffe für die Stahlerzeugung im gleichen Zeitraum stetig gestiegen sind.

(62)

Daher würde der Wirtschaftszweig der Union durch diese kombinierten Entwicklungen, die in naher Zukunft keine Anzeichen für eine Trendwende erkennen lassen, in eine noch angespanntere finanzielle Lage geraten.

(63)

Darüber hinaus war die Kommission der Auffassung, dass sich die in der Ausgangsuntersuchung festgestellte Unterbietung der Inlandspreise in einem wahrscheinlichen Szenario mit weiterem Einfuhrdruck und auf einem Markt, der kein nennenswertes Wachstum erfahren dürfte, weiter verschärfen würde. Dies würde die Unionshersteller vor die Entscheidung stellen, entweder um Marktanteile zu konkurrieren, und zwar zulasten nachhaltigerer Preise, oder ein höheres Preisniveau aufrechtzuerhalten, und dafür weiterhin Marktanteile zu verlieren. In beiden Fällen würde sich dies negativ auf die finanzielle Leistungsfähigkeit der Unternehmen auswirken.

(64)

Darüber hinaus stellte die Kommission fest, dass diese Preisentwicklung mit dem Zeitraum zusammenfiel, in dem bereits eine vorläufige Schutzmaßnahme in Kraft war (seit Mitte Juli 2018), was ein noch aggressiveres Einfuhrverhalten der Ausfuhrländer im Rahmen der Maßnahme und ihr anhaltendes Interesse daran zeigt, trotz der geltenden vorläufigen Maßnahme weiterhin große Mengen in den Unionsmarkt auszuführen.

1.2.5.

Stand der handelspolitischen Schutzmaßnahmen in Drittländern sowie Überkapazitäten

(65)

In den Abschnitten 1.1.1 und 1.1.2 erläuterte die Kommission die Entwicklung und die jüngere Situation in Bezug auf Überkapazitäten und handelspolitische Schutzmaßnahmen in Drittländern. In Anbetracht dieser Informationen hielt es die Kommission für höchst unwahrscheinlich, dass es in naher Zukunft zu einer Trendwende kommen würde. So werden beispielsweise handelspolitische Schutzmaßnahmen in der Regel für einen Zeitraum von fünf Jahren eingeführt, und sie können weiter verlängert werden. Da viele der Maßnahmen in den letzten Jahren vor der Einführung der Schutzmaßnahme der EU für den Stahlsektor⁽⁸⁴⁾ eingeführt worden waren, sollten sie zumindest für die unmittelbare Zukunft beibehalten werden. Was die Überkapazität betrifft, so geht aus den von der Kommission genannten Berichten nicht hervor, dass es Anzeichen dafür gibt, dass die Überkapazitäten in nennenswertem Maße zurückgehen werden; wenn überhaupt, deuteten sie darauf hin, dass sich die Lage der weltweiten Überkapazitäten in diesem Sektor sogar noch weiter verschlechtern könnte⁽⁸⁵⁾. Auch das Globale Forum zu Stahlüberkapazitäten kam zu dem eindeutigen Schluss, dass Überkapazitäten auch Ende 2018 ein anhaltendes Problem darstellten. Demnach stellten Stahlüberkapazitäten eine globale Herausforderung dar, die den Sektor nach wie vor beeinträchtige und den Stahlerzeugern sowohl in fortgeschrittenen Volkswirtschaften als auch in Schwellen- und Entwicklungsländern erhebliche Schwierigkeiten bereite⁽⁸⁶⁾.

(66)

Die nachgewiesenen Auswirkungen dieser Faktoren auf den Unionsmarkt in Form eines erheblichen Anstiegs der Einfuhren wurden in Abschnitt 1.1 sowie in der endgültigen Verordnung ausführlich dargelegt. Da sie auch in naher Zukunft weiterbestehen sollten, dürften sie sich in gleicher Weise auswirken und daher zusammen mit der US-Maßnahme nach Abschnitt 232 zu einem weiteren Anstieg der Einfuhren in die Union mit den daraus folgenden negativen Auswirkungen auf den Wirtschaftszweig der Union führen, wenn keine Schutzmaßnahmen eingeführt würden.

(67)

Daher kam die Kommission zu dem Schluss, dass diese Faktoren in naher Zukunft weiterhin eine wichtige Rolle auf dem Stahlmarkt der Union spielen werden und somit für die Analyse der Gefahr eines ernsthaften Schadens von Bedeutung sind.

1.2.6.

Marktaussichten und Prognosen

(68)

Während des gesamten analysierten Zeitraums nahm der Stahlverbrauch auf dem Unionsmarkt jährlich zu⁽⁸⁷⁾. Dadurch konnte der Wirtschaftszweig der Union im Allgemeinen auch seine Verkaufsmenge steigern, was wiederum dazu führte, dass er die Auswirkungen des Einfuhrdrucks, dem er ausgesetzt war und der sich in einer anhaltenden Preisunterbietung und stetigen Marktanteilsverlusten zeigte, bis zu einem gewissen Grad abschwächen konnte. Wie in Abschnitt 1.2.1 erläutert, konnte sich der Wirtschaftszweig der Union dank dieses Anstiegs der Verkäufe im Jahr 2017 vor dem Hintergrund einer Erholung der Preise (sowohl insgesamt als auch im Vergleich zur Kostenentwicklung) teilweise von der durchweg negativen finanziellen Leistung der Vorjahre erholen. In Abschnitt 1.2.4 wies die Kommission auf einen Abwärtstrend bei den Stahlpreisen in der Union hin, der mit einem Anstieg der Rohstoffpreise einherging.

(69)

Anschließend bewertete die Kommission die wirtschaftlichen Aussichten und Prognosen für den Zeitraum nach Abschluss der Untersuchung, um das Vorliegen eines drohenden ernsthaften Schadens zu beurteilen, wobei sie verschiedene spezialisierte Marktquellen analysierte.

(70)

Den Quellen war zu entnehmen, dass die globale Stahlnachfrage in naher Zukunft unsicher sein und zurückgehen wird. Die Worldsteel Association stellte fest, dass „die Verlangsamung der Stahlnachfrage bis 2019 anhalten wird und dass ein Brexit ohne Abkommen und ein Handelskrieg Risiken darstellen” ⁽⁸⁸⁾. Außerdem wies sie darauf hin, dass „die starke Erholung der Stahlnachfrage, die 2017 zu beobachten war, zwar auf 2018 übertragen wurde, die Risiken jedoch zugenommen haben; zunehmende Handelsspannungen und volatile Währungsbewegungen erhöhen die Unsicherheit” ⁽⁸⁹⁾.

(71)

Die OECD stellte fest, dass „die Erholung der Stahlmarktbedingungen aufgrund der anhaltenden strukturellen Ungleichgewichte fragil erscheint” ⁽⁹⁰⁾. In anderen Marktquellen wie S&P Global Platts wurde diese Unsicherheit im Global Market Outlook vom Dezember 2018 aufgegriffen.

(72)

Darüber hinaus stellte das Globale Forum zu Stahlüberkapazitäten im September 2018 fest, dass „die Stahlmarktbedingungen 2017 zwar eine gewisse zyklische Erholung gezeigt haben, der zugrunde liegende Trend bei der globalen Stahlnachfrage jedoch schwach bleibt und die Überkapazitäten nach wie vor erheblich sind” ⁽⁹¹⁾.

(73)

Im gleichen Sinne stellte der europäische Stahlverband (Eurofer) fest, dass „die anhaltenden Handelskonflikte mit den USA und der Rückgang der weltweiten Nachfrage darauf hindeuten, dass die externen Risiken weiter zunehmen könnten, was wiederum die Unsicherheit erhöhen und die Aussichten für die Stahlverwender in der EU verschlechtern würde” ⁽⁹²⁾.

(74)

Die aus verschiedenen Quellen ausgewerteten Daten zeigten daher durchweg, dass bestenfalls mit einem bescheidenen Anstieg des Stahlverbrauchs gerechnet wurde, obwohl dies angesichts der sich verschlechternden Aussichten und der wachsenden Unsicherheit als nicht gewiss galt. Aufgrund der weltweit stagnierenden Stahlnachfrage würde es daher noch wahrscheinlicher, dass die Stahlexporteure Verkäufe auf dem attraktiven Unionsmarkt tätigen.

Schlussfolgerung zum drohenden ernsthaften Schaden

(75)

Die in diesem Abschnitt analysierten Daten bestätigten, dass die Einfuhrmenge höchstwahrscheinlich erheblich ansteigen würde und dass der Einfuhrdruck sowohl hinsichtlich der Mengen als auch der Preise aufgrund der anhaltenden Überkapazitäten und der zunehmenden Zahl von handelspolitischen Schutzmaßnahmen in Drittländern, deren Auswirkungen auf die Ausfuhren fortdauern würden, anhalten würde. Darüber hinaus dürften die Auswirkungen der US-Maßnahme nach Abschnitt 232 im Laufe der Monate immer stärker zum Tragen kommen, sodass der Druck auf den Unionsmarkt durch ein erhöhtes Risiko von Handelsumlenkungen, für das es bereits erste Anzeichen gibt, weiter zunehmen würde.

(76)

Vor diesem Hintergrund bestätigte die Kommission auch die gegenläufige Entwicklung der Stahl- und Rohstoffpreise im zweiten Halbjahr 2018 und die unsicheren Marktaussichten für die nahe Zukunft.

(77)

In Anbetracht der in diesem Anhang analysierten Aspekte und der Feststellungen in der ursprünglichen Untersuchung bestätigte die Kommission daher, dass ein ernsthafter Schaden drohte und dass ein solcher ernsthafter Schaden eingetreten wäre, wenn die Kommission keine endgültige Schutzmaßnahme eingeführt hätte.

1.3.

Verpflichtungen, die einen Anstieg der Einfuhren zur Folge hatten

(78)

So heißt es in Artikel XIX:1(a) des GATT 1994: „[w]ird infolge … der Auswirkungen der von einer Vertragspartei aufgrund dieses Abkommens eingegangenen Verpflichtungen, einschließlich der Zollzugeständnisse, eine Ware in das Gebiet dieser Vertragspartei in derart erhöhten Mengen … eingeführt” .

(79)

Die betroffene Ware besteht aus mehreren Tarifpositionen⁽⁹³⁾.

(80)

Für alle diese Zolltarifpositionen hat die Europäische Union aufgrund von Zollzugeständnissen, die sie in den vergangenen Runden der multilateralen Handelsverhandlungen gemacht hat, folgende Zollverpflichtungen⁽⁹⁴⁾:

—

0 % Wertzollsatz

(81)

Diese Zugeständnisse waren zum Zeitpunkt der Schutzmaßnahme in Teil I Abschnitt II der Liste von Zugeständnissen und Verpflichtungen der Europäischen Union eingetragen, die am 1. Dezember 2016 als EU-Liste CLXXIII — Europäische Union⁽⁹⁵⁾ in ihrer geänderten Fassung zertifiziert wurde. Die Spalte für „sonstige Zölle und Abgaben” in dieser Liste war in Bezug auf die vorgenannten Tarifpositionen leer.

(82)

Aufgrund dieser Zugeständnisse, die in der dem GATT beigefügten und gemäß Artikel II:7 des GATT 1994 aufgenommenen Liste von Zugeständnissen und Verpflichtungen der Europäischen Union aufgeführt sind, hatte die Europäische Union zum Zeitpunkt der Schutzmaßnahmen insbesondere folgende Verpflichtungen im Rahmen des GATT 1994 übernommen: Artikel XI:1, wonach nichttarifäre Einfuhrbeschränkungen für die vorstehend aufgeführten Waren verboten sind, und, besonders wichtig, Artikel II:1(a) und Artikel II:1(b) erster und zweiter Satz des GATT 1994. Nach Artikel II:1(b) Satz 1 darf die EU auf die betroffene Ware keine höheren gewöhnlichen Zölle erheben, als in dem betreffenden Teil der Liste von Zugeständnissen und Verpflichtungen der EU vorgesehen sind, d. h. der vorstehend aufgeführte Zollsatz Null für jede der betroffenen Zolltarifpositionen. Zum Zeitpunkt der ursprünglichen Festlegung der Schutzmaßnahmen und der Einführung der endgültigen Schutzmaßnahme galt in der EU für die von der Schutzmaßnahme betroffene Ware ein Einfuhrzoll von 0 %. Mit anderen Worten: Die angewandten Zollsätze für die gewöhnlichen Zölle waren bereits die nach Artikel II:1(a) und Artikel II:1(b) erster Satz des GATT 1994 zulässigen Höchstsätze. Was die sonstigen Abgaben betrifft, so besteht nach Artikel II:1(b) zweiter Satz kein Spielraum für die Einführung zusätzlicher sonstiger Abgaben neben den gewöhnlichen Zöllen.

(83)

Die unter die Schutzmaßnahme fallende Ware wurde aufgrund der vorgenannten, im Rahmen des GATT 1994 eingegangenen Verpflichtungen (Artikel XI:1, Artikel II:1(a) und Artikel II:1(b) erster und zweiter Satz des GATT 1994) in erhöhten Mengen eingeführt (wie in der endgültigen Schutzmaßnahme festgelegt), da diese Verpflichtungen in Verbindung mit den Zollzugeständnissen, die die Europäische Union in den aufeinanderfolgenden Runden der multilateralen Handelsverhandlungen gewährt hat, die Bedingungen für den Marktzugang der Einfuhren der unter die Schutzmaßnahme fallenden Ware auf dem Unionsmarkt verbessert und gesichert haben. Die vorgenannten Zollverpflichtungen der Europäischen Union führten somit zu einem Anstieg der Einfuhren und ließen der EU keinen Spielraum für eine Erhöhung der gewöhnlichen Zölle anstelle der Einführung einer Schutzmaßnahme. Dadurch wird gleichzeitig erklärt, wie die fraglichen Verpflichtungen zu dem Anstieg der Einfuhren führten, die einen ernsthaften Schaden zu verursachen drohten.

(84)

Die angegebenen GATT-Verpflichtungen hinderten die EU gleichzeitig daran, die angewandten Einfuhrzölle auf die betroffene Ware zu erhöhen. Es handelte also um die Verpflichtungen der Europäischen Union gemäß dem GATT 1994, die ihre Fähigkeit einschränkten, einen Schaden durch einen Anstieg der Einfuhren zu verhindern oder zu beseitigen. Folglich hat die Europäische Union diese Verpflichtungen durch Inkrafttreten ihrer Schutzmaßnahmen ausgesetzt.