Präambel VO (EU) 2023/923

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,

gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), zur Schaffung einer Europäischen Chemikalienagentur, zur Änderung der Richtlinie 1999/45/EG und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1488/94 der Kommission, der Richtlinie 76/769/EWG des Rates sowie der Richtlinien 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/EG und 2000/21/EG der Kommission⁽¹⁾, insbesondere auf Artikel 68 Absatz 1,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1)

Am 16. Dezember 2016 reichte die Europäische Chemikalienagentur (im Folgenden die „Agentur” ) auf Ersuchen der Kommission ein Dossier⁽²⁾ gemäß Artikel 69 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (im Folgenden „Anhang-XV-Dossier” ) ein, aus dem hervorgeht, dass die Freisetzung von Blei aus Erzeugnissen aus Polymeren oder Copolymeren des Vinylchlorids ( „PVC” ), die Bleistabilisatoren enthalten, während ihres Lebenszyklus direkt und indirekt zur Bleiexposition des Menschen beiträgt. Die Agentur schlug im Anhang-XV-Dossier vor, das Inverkehrbringen oder die Verwendung von Blei in aus PVC hergestellten Erzeugnissen zu beschränken, wenn die Bleikonzentration 0,1 Gew.-% oder mehr des PVC-Materials beträgt. Da Bleiverbindungen PVC in Konzentrationen von weniger als ca. 0,5 % des Gewichts des PVC nicht wirksam stabilisieren können, sollte der vorgeschlagene Konzentrationsgrenzwert sicherstellen, dass das vorsätzliche Hinzufügen von Bleiverbindungen als Stabilisatoren während der PVC-Mischungsherstellung in der Union nicht mehr erfolgt. Darüber hinaus nahm die Agentur in das Anhang-XV-Dossier eine Reihe von Ausnahmen von dieser vorgeschlagenen Beschränkung auf, insbesondere für PVC-Erzeugnisse, die rückgewonnenes PVC enthalten. „Rückgewonnen” wird im Einklang mit der Definition von „stoffliche Verwertung” in Artikel 3 Nummer 15a der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates⁽³⁾ verwendet.

(2)

Blei ist ein toxischer Stoff, der die Entwicklung des Nervensystems beeinflusst, eine chronische Nierenerkrankung verursacht und nachteilige Auswirkungen auf den Blutdruck hat. Obwohl kein Schwellenwert für die Auswirkungen auf die Entwicklung des Nervensystems bei Kindern und für Niereneffekte festgelegt wurde, liegt nach Angaben der Europäischen Agentur für Lebensmittelsicherheit die derzeitige Exposition des Menschen gegenüber Blei aus Lebensmitteln und anderen Quellen immer noch über den tolerierbaren Expositionsgrenzwerten und wirkt sich negativ auf die Entwicklung des Nervensystems bei Kindern aus⁽⁴⁾.

(3)

Bleistabilisatoren erhöhen die thermische Stabilität von PVC während der Compoundierung und bei der Herstellung von Erzeugnissen. Außerdem schützen sie PVC vor fotochemischem Abbau. Die Industrie in der Union ließ die Verwendung von Bleistabilisatoren bei der PVC-Compoundierung und bei der Herstellung von PVC-Erzeugnissen freiwillig auslaufen und teilte mit, dass dieser Prozess 2015 erfolgreich abgeschlossen wurde⁽⁵⁾. PVC-Erzeugnisse, die Blei enthalten, insbesondere Bauprodukte, haben eine lange Nutzungsdauer, bei der ihre Verwendung mehrere Jahrzehnte übersteigt, nach deren Ablauf sie als Abfall entsorgt werden und dem Recycling unterzogen werden können, wodurch möglicherweise über das rückgewonnene PVC-Material wieder Blei in Erzeugnisse gebracht wird. Das Anhang-XV-Dossier zeigte, dass aufgrund der schrittweisen Einstellung der Verwendung von Bleistabilisatoren in der Union 90 % der geschätzten Gesamtemissionen von Blei aus PVC-Erzeugnissen in der Union im Jahr 2016 auf eingeführte PVC-Erzeugnisse zurückzuführen waren.

(4)

Um die Durchsetzung der vorgeschlagenen Beschränkung zu erleichtern, sollte jegliches Blei in PVC ungeachtet seiner beabsichtigten Funktion beschränkt werden.

(5)

Am 5. Dezember 2017 nahm der Ausschuss für Risikobeurteilung der Agentur (im Folgenden „RAC” ) seine endgültige Stellungnahme⁽⁶⁾ an und gelangte zu dem Schluss, dass die von der Agentur vorgeschlagene Beschränkung die angemessenste unionsweite Maßnahme ist, um die festgestellten Risiken aufgrund von Bleiverbindungen, die als Stabilisatoren in PVC-Erzeugnissen enthalten sind, im Hinblick auf eine wirksame Verringerung solcher Risiken sowie die praktische Anwendbarkeit und Überwachbarkeit anzugehen.

(6)

Der RAC schlug vor, die Verwendung jeglicher Bleikonzentration in PVC-Erzeugnissen zu untersagen. Der RAC stimmte auch der Agentur zu, dass für PVC-Erzeugnisse, die rückgewonnenes PVC enthalten, eine Ausnahmeregelung festgelegt werden sollte. Der RAC schlug jedoch vor, für bestimmte PVC-Erzeugnisse, die rückgewonnenes Hart- und Weich-PVC enthalten, höhere Grenzwerte für den Bleigehalt festzusetzen, d. h. 2 Gew.-% bzw. 1 Gew.-%. Dieser Vorschlag trug der Einschätzung Rechnung, dass die Alternative zum Recycling solcher Erzeugnisse, d. h. die Entsorgung von PVC-Abfällen durch Deponierung und Verbrennung, die Emissionen in die Umwelt erhöhen und das Risiko nicht verringern würde. Die vorgeschlagenen unterschiedlichen Grenzwerte trugen dem geschätzten durchschnittlichen Bleigehalt von Hart- und Weich-PVC-Abfällen im Jahr 2013, den erwarteten Auswirkungen auf das Recyclingvolumen und dem Umstand Rechnung, dass die Freisetzung von Blei aus Weich-PVC im Vergleich zu der aus Hart-PVC bekanntermaßen höher ist. Dabei wurde berücksichtigt, dass einige Erzeugnisse einen hohen Gehalt an rückgewonnenem PVC aufweisen, der im fertigen Erzeugnis 100 Gew.-% des PVC erreichen kann.

(7)

Am 15. März 2018 nahm der Ausschuss für sozioökonomische Analyse (im Folgenden „SEAC” ) der Agentur seine endgültige Stellungnahme⁽⁷⁾ an, in der er zu dem Schluss gelangte, dass die von der Agentur vorgeschlagene Beschränkung in der vom RAC und dem SEAC geänderten Fassung die angemessenste unionsweite Maßnahme im Hinblick auf ihren sozioökonomischen Nutzen und ihre sozioökonomischen Kosten ist, um die festgestellten Risiken zu bewältigen. Der SEAC kam auf der Grundlage der besten verfügbaren Erkenntnisse zu dieser Schlussfolgerung, wobei die Eigenschaften von Blei als toxischer Stoff ohne Schwellenwert, seine Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen und die Erschwinglichkeit der mit der vorgeschlagenen Beschränkung verbundenen Kosten berücksichtigt wurden. Der SEAC war der Auffassung, dass es in der Union bereits geeignete Alternativen gibt, die allgemein verfügbar sind und bereits verwendet werden. Er berücksichtigte auch die Kostenwirksamkeit der Beschränkung. Schließlich kam er zu dem Schluss, dass selbst begrenzte Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit im Hinblick auf eine Verminderung des Intelligenzquotienten ausreichen würden, um die Kosten der Beschränkung auszugleichen.

(8)

Der SEAC stimmte mit dem Vorschlag im Anhang-XV-Dossier überein, dass angesichts der prognostizierten Entwicklung der Bleikonzentration in rückgewonnenem PVC die Konzentration bis 2035-2040 hinreichend sinken wird, sodass PVC-Erzeugnisse, die rückgewonnenes PVC enthalten, den vorgeschlagenen allgemeinen Konzentrationsgrenzwert von 0,1 % einhalten. Daher sollte die Ausnahmeregelung für bestimmte PVC-Erzeugnisse, die rückgewonnenes PVC enthalten, für einen Zeitraum von 15 Jahren ab dem Inkrafttreten der Beschränkung gelten. Der SEAC teilte ferner die Einschätzung, dass dieser Anwendungszeitraum innerhalb von zehn Jahren nach dem Inkrafttreten der Beschränkung neu bewertet werden sollte, um der Unsicherheit in Bezug auf die künftigen Trends hinsichtlich der Menge an PVC-Abfällen, die dem Recycling zugeführt werden sollen, und ihrem Bleigehalt Rechnung zu tragen. Im Einklang mit dem Ziel des Aktionsplans der EU für die Kreislaufwirtschaft aus dem Jahr 2015⁽⁸⁾, schadstofffreie Materialkreisläufe zu fördern und das hohe Niveau des Schutzes der menschlichen Gesundheit und der Umwelt zu erhalten, vertrat die Kommission die Auffassung, dass dieser Anwendungszeitraum innerhalb von 7,5 Jahren nach dem Inkrafttreten der Beschränkung neu bewertet werden sollte.

(9)

Das von der Agentur eingerichtete Forum für den Austausch von Informationen zur Durchsetzung wurde zu der vorgeschlagenen Beschränkung konsultiert und seine Stellungnahme berücksichtigt, was zu einer Abänderung der Beschreibung des Geltungsbereichs und der Ausnahmen von der vorgeschlagenen Beschränkung führte.

(10)

Am 26. April 2018 übermittelte die Agentur die endgültigen Stellungnahmen des RAC und des SEAC an die Kommission.

(11)

Unter Berücksichtigung des Anhang-XV-Dossiers und der Stellungnahmen des RAC und des SEAC sowie in Anbetracht der Tatsache, dass von Blei in PVC-Erzeugnissen ein unannehmbares Risiko für die menschliche Gesundheit ausgeht, legte die Kommission den Entwurf einer Verordnung der Kommission zur Beschränkung der Verwendung jeglicher Konzentration von Blei und seinen Verbindungen in PVC-Erzeugnissen und des Inverkehrbringens von Blei und seinen Verbindungen in PVC-Erzeugnissen mit einer Konzentration von 0,1 Gew.-% oder mehr des PVC-Materials (im Folgenden „Verordnungsentwurf” ) vor. Der gemäß Artikel 133 der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 eingesetzte Ausschuss hat am 20. November 2019 eine befürwortende Stellungnahme zu dem Verordnungsentwurf abgegeben.

(12)

Gemäß dem in Artikel 133 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 genannten Regelungsverfahren mit Kontrolle nahm das Europäische Parlament am 12. Februar 2020 eine Entschließung⁽⁹⁾ an, in der Einwände gegen den Verordnungsentwurf erhoben wurden. Folglich wurde der Verordnungsentwurf von der Kommission nicht angenommen.

(13)

In seiner Entschließung forderte das Parlament die Kommission auf, die Ausnahmeregelungen für rückgewonnenes PVC aufzuheben, da dies zur Übertragung von Blei auf neue Erzeugnisse führen würde. Das Parlament forderte ferner die Aufhebung der Ausnahmeregelung für die beiden Bleipigmente, die der REACH-Zulassungsregelung unterliegen. Darüber hinaus wurde die Kommission aufgefordert, die vorgeschlagenen Kennzeichnungsanforderungen für PVC-Erzeugnisse, die rückgewonnenes PVC enthalten, zu streichen, da das Parlament sie für irreführend hielt und sie nicht widerspiegeln, dass rückgewonnenes PVC höhere Mengen Blei enthält als neu hergestelltes PVC. Schließlich forderte das Parlament die Kommission auf, den vorgeschlagenen Übergangszeitraum für die Anwendung der Bestimmungen der Verordnung zu verkürzen.

(14)

Die Kommission hat die Entschließung des Parlaments sorgfältig geprüft und erkennt an, dass bestimmte Bedenken ausgeräumt werden müssen. Darüber hinaus ist sie der Auffassung, dass von Blei in PVC-Erzeugnissen nach wie vor ein unannehmbares Risiko für die menschliche Gesundheit ausgeht, das unionsweit angegangen werden muss. Vor diesem Hintergrund beschloss die Kommission, einige Bestimmungen des Verordnungsentwurfs zu ändern, um den vom Parlament vorgebrachten Argumenten Rechnung zu tragen und relevante neue Daten, die von der Agentur und den Interessenträgern übermittelt wurden, zu berücksichtigen.

(15)

Die Kommission ist insbesondere der Auffassung, dass saubere Recyclingtechnologien, die die Entfernung besorgniserregender Altlasten-Stoffe, einschließlich Blei, aus PVC-Abfällen ermöglichen, gefördert werden sollten. Die derzeitigen Recycling-Technologien können Altlasten-Stoffe zwar verringern, jedoch nicht vollständig beseitigen. Daher ist es erforderlich, einen Grenzwert von 0,1 Gew.-% Blei nicht nur für das Inverkehrbringen, sondern auch für die Verwendung von Blei und seinen Verbindungen in PVC festzulegen, um sowohl das Inverkehrbringen von Erzeugnissen, die weniger als 0,1 Gew.-% Blei im PVC-Material enthalten, als auch die weitere Verwendung in Erzeugnissen aus PVC-Material, das Blei unterhalb dieses Grenzwerts enthält, beispielsweise PVC-Material, das aus chemischem Recycling oder durch Lösungsmittelösung rückgewonnen wird und sehr geringe Mengen Blei enthält, zu ermöglichen.

(16)

Um die Übertragung von Blei in neue Produkte zu begrenzen, sollte die Ausnahmeregelung für PVC-Erzeugnisse, die rückgewonnenes Weich-PVC enthalten, aus dem Verordnungsentwurf gestrichen werden. Den Wirtschaftsakteuren sollte jedoch eine Frist von 24 Monaten eingeräumt werden, um sich an die neuen Anforderungen anzupassen.

(17)

Jedoch sollte eine Ausnahme für bestimmte PVC-Erzeugnisse aus rückgewonnenem Hart-PVC festgelegt werden, um ein angemessenes Gleichgewicht zwischen dem langfristigen Gesamtnutzen durch die kreislauforientierte Verwendung dieser Materialien und den allgemeinen langfristigen gesundheitlichen Bedenken in Bezug auf dieses rückgewonnene Material zu erreichen. Nach Berichten der Industrie liegt die durchschnittliche Bleikonzentration in rückgewonnenem Hart-PVC aufgrund des routinemäßigen Mischens von Produktions- und Verarbeitungsabfällen einerseits und Verbraucherabfällen andererseits unter 1,5 %; daher sollte der zulässige Grenzwert für die Bleikonzentration in rückgewonnenem Hart-PVC von 2 Gew.-% auf 1,5 Gew.-% gesenkt werden. Um eine mögliche Auswaschung von Blei und die Bildung von bleihaltigem Staub zu verhindern, sollte rückgewonnenes Hart-PVC in Erzeugnissen mit Ausnahmegenehmigung vollständig durch eine Schicht aus neu hergestelltem PVC, rückgewonnenem PVC oder einem anderen geeigneten Material, das weniger als 0,1 Gew.-% Blei enthält, umschlossen werden, es sei denn, das unter die Ausnahme fallende Erzeugnis ist bei normaler Verwendung unzugänglich. Darüber hinaus stimmt die Kommission mit dem Parlament darin überein, dass die mit der Beschränkung zu erzielenden Vorteile für den Gesundheitsschutz schneller verfolgt werden sollten. Daher sollte die Dauer der Ausnahmeregelung von 15 auf 10 Jahre verkürzt werden. Eine Überprüfung der Ausnahmeregelung sollte spätestens fünf Jahre nach Inkrafttreten der Beschränkung erfolgen. Bei der Überprüfung sollten Trends bei der Bleikonzentration in rückgewonnenem PVC, die Verfügbarkeit angemessener Dekontaminierungstechniken und die sozioökonomischen Auswirkungen einer Aufhebung der Ausnahmeregelung unter Berücksichtigung des Risikos für die menschliche Gesundheit und die Umwelt überprüft werden.

(18)

Um das Vorhandensein von Blei aus rückgewonnenem Hart-PVC auf bestimmte bekannte Erzeugnisse zu beschränken, sollte Hart-PVC, das aus Profilen und Platten in Hoch- und Tiefbauwerken gewonnen wird und das mehr als 0,1 Gew.-% Blei des PVC enthält, nur zur Herstellung neuer PVC-Profile und -Platten für dieselben Zwecke verwendet werden. In Verbindung mit geeigneten Kennzeichnungspflichten sollte dies die Identifizierung bleihaltiger Erzeugnisse gewährleisten und künftige Dekontaminierungsmaßnahmen erleichtern. Darüber hinaus sollte dadurch auch die getrennte Sammlung und das Recycling von PVC-Rohren (derzeit selten rezykliert) gefördert werden, da die Rohrhersteller, die derzeit aus Profilen und Blechen zurückgewonnenes PVC zur Herstellung neuer Rohre verwenden, dieses durch eine alternative PVC-Quelle werden ersetzen müssen. Damit die Wirtschaftsakteure jedoch ausreichend Zeit haben, eine spezielle Sammlung und ein spezielles Recycling von PVC-Abfällen einzurichten, ihre Lieferketten neu zu organisieren und gegebenenfalls rückgewonnenes PVC anderer Herkunft als aus Profilen und Platten zu beschaffen, sollte diese Verpflichtung 36 Monate nach Inkrafttreten dieser Verordnung gelten.

(19)

Zu Durchsetzungszwecken und um sicherzustellen, dass gewerbliche Arbeitnehmer und Verbraucher angemessen über mögliche Risiken informiert werden, sollten PVC-Erzeugnisse, die rückgewonnenes Hart-PVC enthalten, gekennzeichnet werden, wenn sie Blei in einer Konzentration von 0,1 Gew.-% oder mehr des PVC-Materials enthalten. Dies dürfte auch die getrennte Sammlung bleihaltiger Abfälle erleichtern.

(20)

Angesichts der Schwierigkeiten, zu bestimmen, ob PVC in Erzeugnissen aus der Rückgewinnung stammt, sollten Lieferanten von PVC-Erzeugnissen, die aufgrund ihres Gehalts an rückgewonnenem PVC unter die Ausnahmeregelungen fallen, in der Lage sein, durch Belege nachzuweisen, dass das Material aus der Rückgewinnung stammt. In der Union stehen Recyclingunternehmen mehrere Zertifizierungssysteme zur Verfügung, die alle auf den technischen Spezifikationen der Norm EN 15343:2007⁽¹⁰⁾ beruhen, um Angaben über die Rückverfolgbarkeit von rückgewonnenem PVC zu untermauern. Angesichts des Mangels an geeigneten praktischen Mitteln für die Durchsetzungsbehörden zur Überprüfung von Angaben in Bezug auf rückgewonnenes PVC in eingeführten Erzeugnissen sollten sich solche Angaben auf eine Zertifizierung durch unabhängige Dritte stützen.

(21)

Die zuvor vorgeschlagene spezifische Ausnahmeregelung für die Bleipigmente „Bleisulfochromatgelb” und „Bleichromatmolybdatsulfatrot” sollte aus dem Verordnungsentwurf gestrichen werden. Angesichts der jüngsten Rechtsprechung⁽¹¹⁾ und der Absicht der Agentur, ein Beschränkungsdossier gemäß Artikel 69 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 im Zusammenhang mit den Risiken vorzulegen, die sich aus der Verwendung dieser beiden Bleipigmente ergeben, ist die Kommission der Auffassung, dass diese Ausnahmeregelung nicht mehr erforderlich ist.

(22)

In Anbetracht der geringen Risiken und des Mangels an geeigneten Alternativen sollte eine Ausnahmeregelung für PVC-Siliziumdioxid-Separatoren in Bleibatterien für einen Zeitraum von zehn Jahren ab Inkrafttreten dieser Verordnung festgelegt werden, da nach diesem Zeitraum davon auszugehen ist, dass geeignete Alternativen zur Verfügung stehen.

(23)

Um eine doppelte Regulierung zu vermeiden, sollte eine Ausnahmeregelung für Erzeugnisse festgelegt werden, für die bereits die Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 oder andere Rechtsvorschriften der Union gelten, in denen der Bleigehalt von PVC geregelt ist.

(24)

Da die Industrie in der Union seit 2015 keine Bleistabilisatoren in PVC verwendet, wird ein Zeitraum von 18 Monaten für die meisten Wirtschaftsakteure als ausreichend angesehen, um sich an die neuen Anforderungen anzupassen, ihren Bestand zu veräußern und einschlägige Informationen über die Beschränkung innerhalb ihrer Lieferketten zu übermitteln. Außerdem sollte die Beschränkung nicht für PVC-Erzeugnisse gelten, die bereits vor Ablauf dieser Frist in Verkehr gebracht wurden, da dies zu erheblichen Schwierigkeiten bei er Durchsetzung führen würde.

(25)

Die Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 sollte daher entsprechend geändert werden.

(26)

Die in dieser Verordnung vorgesehenen Maßnahmen stehen im Einklang mit der Stellungnahme des nach Artikel 133 der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 eingesetzten Ausschusses —

HAT FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN: