Präambel RL 2018/852/EU

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114,

auf Vorschlag der Europäischen Kommission,

nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente,

nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses⁽¹⁾,

nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen⁽²⁾,

gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren⁽³⁾,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1)

Die Abfallbewirtschaftung in der Union sollte verbessert werden mit dem Ziel, die Umwelt zu schützen, zu erhalten und ihre Qualität zu verbessern, die menschliche Gesundheit zu schützen, eine umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen zu gewährleisten und den Grundsatz der Kreislaufwirtschaft zu fördern, die Verbreitung erneuerbarer Energieträger zu fördern, die Energieeffizienz zu verbessern, die Abhängigkeit der Union von Ressourceneinfuhren zu verringern und für neue Chancen in der Wirtschaft sowie zur langfristigen Wettbewerbsfähigkeit beizutragen. Die effizientere Nutzung der Ressourcen dürfte bei gleichzeitiger Senkung der jährlich insgesamt entstehenden Treibhausgasemissionen auch zu wesentlichen Nettoeinsparungen für Unternehmen, Behörden und Verbraucher in der Union führen.

(2)

Die Zielvorgaben der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates⁽⁴⁾ für die Verwertung und das Recycling von Verpackungen und Verpackungsabfällen sollten geändert werden, damit sie die Bemühungen der Union zur Schaffung einer Kreislaufwirtschaft besser widerspiegeln, indem die Ziele für das Recycling von Verpackungsabfällen heraufgesetzt werden.

(3)

Im Interesse eines kohärenteren Abfallrechts der Union sollten außerdem die Begriffsbestimmungen in der Richtlinie 94/62/EG, falls abweichend, mit denen der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates⁽⁵⁾, die Abfälle im Allgemeinen betrifft, in Einklang gebracht werden.

(4)

Abfallvermeidung ist der effizienteste Weg, um die Ressourceneffizienz zu verbessern und die Umweltauswirkungen von Abfällen zu verringern. Daher müssen die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen treffen, um darauf hinzuwirken, dass der Anteil an wiederverwendbaren Verpackungen, die in Verkehr gebracht werden, und die Wiederverwendung von Verpackungen steigen. Solche Maßnahmen können Pfandsysteme und andere Anreize umfassen, beispielsweise die Festlegung quantitativer Ziele, die Berücksichtigung von Wiederverwendung in Bezug auf das Erreichen der Recyclingziele und differenzierte finanzielle Beiträge für wiederverwendbare Verpackungen im Rahmen von Regimen der erweiterten Herstellerverantwortung für Verpackungen. Die Mitgliedstaaten sollten Maßnahmen ergreifen, um Anreize dafür zu schaffen, auf wiederverwendbare Verpackungen umzusteigen und eine Senkung des Verbrauchs von nicht recycelbaren und von überflüssigen Verpackungen zu erreichen.

(5)

Da als Folge von Wiederverwendung keine neuen Verpackungen in Verkehr gebracht werden und somit die entstandenen Mengen an Verpackungsabfällen nicht steigen, sollten wiederverwendbare Verkaufsverpackungen, die zum ersten Mal in Verkehr gebracht werden, und Verpackungen aus Holz, die repariert und in der Folge wiederverwendet werden, in Bezug auf das Erreichen der jeweiligen Zielvorgaben für das Recycling von Verpackungen berücksichtigt werden.

(6)

Die Mitgliedstaaten sollten geeignete Anreize für die Anwendung der Abfallhierarchie schaffen, einschließlich wirtschaftlicher Instrumente und anderer Maßnahmen. Solche Maßnahmen sollten darauf abzielen, unter dem Blickwinkel des Lebenszyklus die Umweltauswirkungen von Verpackungen und Verpackungsabfällen zu minimieren, wobei gegebenenfalls den Vorteilen der Verwendung biobasierter Materialien und von Materialien, die sich mehrmals recyceln lassen, gegebenenfalls Rechnung getragen wird. Maßnahmen zur Sensibilisierung der Öffentlichkeit für die Vorteile, die aus recycelten Materialien hergestellte Verpackungen mit sich bringen, können dazu beitragen, dass die Recyclingbranche für Verpackungsabfälle wächst. Wenn aus Gründen der Lebensmittelhygiene sowie für die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher Einwegverpackungen unabdingbar sind, sollten die Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen, damit solche Verpackungen recycelt werden.

(7)

Die Förderung einer nachhaltigen Bioökonomie kann dazu beitragen, die Abhängigkeit der Union von importierten Rohstoffen zu verringern. Biobasierte, recycelbare Verpackungen und kompostierbare, biologisch abbaubare Verpackungen könnten eine Gelegenheit bieten, erneuerbare Quellen für die Herstellung von Verpackungen zu fördern, wenn sich dies im Rahmen eines Lebenszykluskonzepts nachweislich als sinnvoll erweist.

(8)

Vermüllung hat direkte und indirekte schädliche Auswirkungen auf die Umwelt, das Wohlergehen der Bevölkerung und die Wirtschaft, und zwar ungeachtet dessen, ob die Abfälle in den Städten oder auf dem Land, in Flüssen oder Meeren oder andernorts anfallen, und die Kosten für die Säuberung stellen für die Gesellschaft eine unnötige wirtschaftliche Belastung dar. Sehr häufig finden sich an Stränden Verpackungsabfälle, die langfristige Umweltauswirkungen haben, den Tourismus beeinträchtigen und bewirken, dass die Allgemeinheit diese Naturgebiete nicht uneingeschränkt zur Erholung nutzen kann. Das Vorhandensein von Verpackungsabfällen in der Meeresumwelt bedeutet darüber hinaus, dass die Prioritätenfolge der Abfallhierarchie untergraben wird, da insbesondere keine Wiederverwendung, kein Recycling oder sonstige Verwertung erfolgen.

(9)

Ein weiteres Heraufsetzen der Ziele der Richtlinie 94/62/EG für das Recycling von Verpackungsabfällen wäre für Umwelt, Wirtschaft und Gesellschaft eindeutig von Vorteil. Es sollte gewährleistet sein, dass wirtschaftlich wertvolle Abfallmaterialien durch angemessene Abfallbewirtschaftung und im Einklang mit der durch die Richtlinie 2008/98/EG festgelegten Abfallhierarchie schrittweise und effektiv verwertet und der europäischen Wirtschaft wieder zugeführt werden und dadurch Fortschritte bei der Durchführung der Mitteilung der Kommission vom 4. November 2008 „Die Rohstoffinitiative — Sicherung der Versorgung Europas mit den für Wachstum und Beschäftigung notwendigen Gütern” und bei der Schaffung einer Kreislaufwirtschaft erzielt werden.

(10)

In vielen Mitgliedstaaten sind die notwendigen Infrastrukturen für die Abfallbewirtschaftung noch nicht vollständig vorhanden. Es müssen folglich klare langfristige politische Ziele festgelegt werden, damit recycelbare Wertstoffe nicht auf den unteren Ebenen der Abfallhierarchie für die Verwertung verloren gehen.

(11)

Die vorliegende Richtlinie legt langfristige Ziele für die Abfallbewirtschaftung in der Union fest und gibt Marktbeteiligten und Mitgliedstaaten eine klare Richtung für Investitionen vor, die notwendig sind, um die Ziele zu erreichen. Bei der Ausarbeitung ihrer nationalen Abfallbewirtschaftungspläne und der Planung von Investitionen in Infrastrukturen für die Abfallbewirtschaftung sollten die Mitgliedstaaten die Investitionen, auch durch Fonds der Union sinnvoll nutzen, indem sie im Einklang mit der Abfallhierarchie die Vermeidung, die Wiederverwendung und das Recycling fördern.

(12)

Infolge der Kombination von Recyclingzielen (Richtlinie 2008/98/EG) und Deponierungseinschränkungen (Richtlinie 1999/31/EG des Rates⁽⁶⁾) sind Vorgaben für die Verwertung und Höchstvorgaben das Recycling von Verpackungsabfällen nicht länger notwendig.

(13)

Aufgrund der beträchtlichen wirtschaftlichen und ökologischen Vorteile sollten separate Recyclingziele für Eisenmetalle und Aluminium festgelegt werden, da auf diese Weise mehr Aluminium recycelt würde, was wiederum erhebliche Energieeinsparungen und CO₂-Reduktionen zur Folge hätte. Daher sollte die bisherige Recyclingzielvorgabe für Metallverpackungen in je ein Ziel für jede dieser beiden Abfallarten unterteilt werden.

(14)

Die Recyclingzielvorgaben für 2030 für Verpackungen sollten im Hinblick darauf geprüft werden, ob sie beizubehalten oder gegebenenfalls zu erhöhen sind. Im Zuge dieser Prüfung sollte das Augenmerk auch auf spezifische Verpackungsabfallströme gerichtet werden, etwa Verpackungsabfälle aus Haushalten, Gewerbe und Industrie sowie Abfälle aus Verbundverpackungen.

(15)

Die Berechnung der Recyclingziele sollte auf dem Gewicht der Verpackungsabfälle beruhen, die dem Recycling zugeführt werden. Die tatsächliche Bestimmung des Gewichts der Verpackungsabfälle, die als recycelt gezählt werden, sollte grundsätzlich an der Stelle erfolgen, an der die Verpackungsabfälle dem Recyclingverfahren zugeführt werden. Zur Begrenzung des Verwaltungsaufwands sollte es den Mitgliedstaaten unter strikten Bedingungen und als Ausnahme von der allgemeinen Regel gestattet sein, das Gewicht der recycelten Verpackungsabfälle auf der Grundlage der Messung des Outputs aller Abfallsortierverfahren zu bestimmen. Materialverluste, die beispielsweise aufgrund der Abfallsortierung oder anderer vorgeschalteter Verfahren erfolgen, bevor die Abfälle dem Recyclingverfahren zugeführt werden, sollten bei der Abfallmenge, die als recycelt gemeldet wird, nicht berücksichtigt werden. Die Verluste können anhand elektronischer Register, technischer Spezifikationen, genauer Vorschriften für die Berechnung der durchschnittlichen Verlustquoten für die einzelnen Abfallströme oder anderer gleichwertiger Maßnahmen bestimmt werden. Die Mitgliedstaaten sollten in den Qualitätskontrollberichten, die der Kommission zusammen mit den Daten zum Abfallrecycling vorgelegt werden, über derartige Maßnahmen berichten. Die durchschnittlichen Verlustquoten sollten vorzugsweise auf der Ebene einzelner Abfallsortieranlagen bestimmt und mit den unterschiedlichen Hauptabfallarten, Abfallquellen (wie etwa Haushalt oder Gewerbe), Abfallsammelsystemen und Abfallsortierverfahren in Verbindung gebracht werden. Durchschnittliche Verlustquoten sollten ausschließlich in Fällen herangezogen werden, in denen keine anderen zuverlässigen Daten zur Verfügung stehen, vor allem im Zusammenhang mit der Verbringung und Ausfuhr von Abfällen. Gewichtsverluste bei Materialien oder Stoffen, die auf physikalische oder chemische Umwandlungsprozesse im Rahmen des Recyclingverfahrens zurückzuführen sind, in dessen Verlauf Verpackungsabfälle tatsächlich zu Produkten, Materialien oder Stoffen wiederaufbereitet werden, sollten vom Gewicht des als recycelt gemeldeten Abfalls nicht abgezogen werden.

(16)

Wenn Verpackungsabfallmaterialien aufgrund einer Vorbereitungshandlung vor der eigentlichen Wiederaufbereitung nicht länger als Abfälle anzusehen sind, können sie als recycelt gezählt werden, sofern sie anschließend zu Produkten, Materialien oder Stoffen weiterverarbeitet werden sollen, ungeachtet dessen, ob diese Produkte, Materialien oder Stoffe ihrem ursprünglichen oder einem anderen Zweck dienen. Materialien, die das Ende der Abfalleigenschaft erreicht haben, die als Brennstoffe oder anderes Mittel zur Energieerzeugung genutzt, Verfüllt oder Entsorgt werden sollen oder in anderen Verfahren verwendet werden sollen, die — mit Ausnahme des Recyclings- demselben Zweck wie die Abfallverwertung dienen“ sollten nicht auf die Erreichung der Recyclingziele angerechnet werden.

(17)

Wenn die Berechnung der Recyclingquote auf die aerobe oder anaerobe Behandlung von biologisch abbaubaren Verpackungsabfällen angewandt wird, können die Abfallmengen, die aerob oder anaerob behandelt werden, als recycelt gezählt werden, sofern der Output dieser Behandlung als recycelte Produkte, Materialien oder Stoffe verwendet wird. Der Output dieser Behandlung sind in der Regel Kompost oder Gärrückstände, doch kann auch ein anderer Output berücksichtigt werden, wenn er im Verhältnis zu der Menge der behandelten biologisch abbaubaren Verpackungsabfälle einen vergleichbaren Recyclinganteil enthält. In anderen Fällen sollen Materialien, die durch die Wiederaufbereitung biologisch abbaubarer Verpackungsabfälle erzeugt wurden und die als Brennstoffe oder anderes Mittel zur Energieerzeugung genutzt werden sollen, die verfüllt werden sollen oder die in anderen Verfahren verwendet werden sollen — mit Ausnahme des Recyclings-, die demselben Zweck wie die Abfallverwertung dienen, sollten nicht auf die Erreichung der Recyclingziele angerechnet werden.

(18)

Falls Verpackungsabfälle zum Zweck des Recyclings aus der Union ausgeführt werden, sollten die Mitgliedstaaten die in Artikel 50 Absatz 4c der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates⁽⁷⁾ vorgesehene Kontrollbefugnis zur Anforderung von schriftlichen Nachweisen wirksam nutzen, um festzustellen, ob die verbrachten Abfälle für Verwertungsverfahren bestimmt sind, die Artikel 49 der genannten Verordnung einhalten, und somit in umweltgerechter Weise in einer Anlage behandelt werden, die im Einklang mit Standards zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt betrieben wird, die den im Unionsrecht festgelegten Standards weitgehend entsprechen. Bei der Erfüllung dieser Aufgabe könnten die Mitgliedstaaten mit anderen einschlägigen Akteuren zusammenarbeiten, beispielsweise mit den zuständigen Behörden im Bestimmungsland, mit unabhängigen Prüfstellen oder mit im Rahmen von Regimen der erweiterten Herstellerverantwortung gegründeten Organisationen, die die Verpflichtungen der erweiterten Herstellerverantwortung im Auftrag von Herstellern von Produkten wahrnehmen, die technische oder andere Kontrollen der Anlagen in Drittstaaten durchführen könnten. In dem Qualitätskontrollbericht, der zusammen mit den Daten zur Erreichung der Zielvorgaben vorgelegt wird, sollten die Mitgliedstaaten über die Maßnahmen Bericht erstatten, die ergriffen wurden, um der Verpflichtung nachzukommen, sicherzustellen, dass Abfälle, die aus der Union ausgeführt werden, unter Bedingungen behandelt werden, die denen des einschlägigem Umweltrechts der Union weitgehend entsprechen.

(19)

Zur Sicherstellung einer besseren, zügigeren und einheitlicheren Durchführung dieser Richtlinie und zur frühzeitigen Erkennung von Durchführungsproblemen sollte ein System von Frühwarnberichten eingerichtet werden, damit Schwächen erkannt und bereits vor Ablauf der Fristen für die Erfüllung der Zielvorgaben Abhilfemaßnahmen getroffen werden können.

(20)

Da die Verpackungsmenge und die Verpackungsart in der Regel nicht vom Verbraucher, sondern vom Hersteller bestimmt wird, sollte ein Regime der erweiterten Herstellerverantwortung eingerichtet werden. Wirksame Regime der erweiterten Herstellerverantwortung können sich günstig auf die Umwelt auswirken, indem weniger Verpackungsabfälle entstehen und diese vermehrt getrennt gesammelt und recycelt werden. In den meisten Mitgliedstaaten gibt es bereits Regime der erweiterten Herstellerverantwortung, doch es bestehen große Unterschiede in Bezug auf ihre Struktur, ihre Effizienz und den Umfang der Herstellerverantwortung. Die Bestimmungen zur erweiterten Herstellerverantwortung gemäß der Richtlinie 2008/98/EG sollten daher auf Regime der erweiterten Herstellerverantwortung für Hersteller von Verpackungen Anwendung finden.

(21)

Um Verpackungsabfälle verstärkt zu vermeiden, ihre Auswirkungen auf die Umwelt zu verringern und das Recycling von hochwertigen Stoffen zu fördern und gleichzeitig das Funktionieren des Binnenmarkts sicherzustellen und Handelshemmnisse und Wettbewerbsverzerrungen und -beschränkungen in der Union zu verhindern, sollten die grundlegenden Anforderungen der Richtlinie 94/62/EG und ihres Anhangs II überprüft und nötigenfalls geändert werden, um die Anforderungen zu verschärfen und somit die Gestaltung zur Wiederverwendung und ein hochwertiges Recycling von Verpackungen zu fördern.

(22)

Die von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten sind unerlässlich, damit die Kommission bewerten kann, ob die Vorschriften des Abfallrechts der Union von allen Mitgliedstaaten eingehalten werden. Die Qualität, die Zuverlässigkeit und die Vergleichbarkeit der Daten sollten durch Einführung einer zentralen Eingangsstelle für alle abfallbezogenen Daten, Streichung hinfälliger Berichtspflichten, Vergleiche der nationalen Berichterstattungsmethoden und Berichterstattung über die Datenqualitätskontrolle verbessert werden.

(23)

Die alle drei Jahre von den Mitgliedstaaten erstellten Durchführungsberichte haben sich als Instrument zur Überprüfung der Einhaltung oder zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Durchführung der Vorschriften nicht bewährt und verursachen einen unnötigen Verwaltungsaufwand. Daher empfiehlt es sich, die Vorschriften, die den Mitgliedstaaten die Vorlage dieser Berichte zur Auflage machen, aufzuheben. Stattdessen sollten für die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften ausschließlich jene Daten zugrunde gelegt werden, die die Mitgliedstaaten der Kommission jährlich übermitteln.

(24)

Die zuverlässige Übermittlung von Daten zur Abfallbewirtschaftung ist für eine effiziente Rechtsumsetzung und die Wahrung der Datenvergleichbarkeit zwischen den Mitgliedstaaten von zentraler Bedeutung. Daher sollten die Mitgliedstaaten bei der Berichterstattung über die Erfüllung der in der Richtlinie 94/62/EG in der durch die vorliegende Richtlinie geänderten Fassung vorgegebenen Ziele die neuesten von der Kommission entwickelten Vorschriften und die von den für die Umsetzung der vorliegenden Richtlinie jeweils zuständigen Behörden entwickelten Verfahren anwenden.

(25)

Um die Richtlinie 94/62/EG zu ergänzen oder zu ändern, sollte der Kommission in Bezug auf Artikel 11 Absatz 3, Artikel 19 Absatz 2 und Artikel 20 der genannten Richtlinie in der durch die vorliegende Richtlinie geänderten Fassung die Befugnis übertragen werden, gemäß Artikel 290 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) Rechtsakte zu erlassen. Es ist von besonderer Bedeutung, dass die Kommission im Zuge ihrer Vorbereitungsarbeit angemessene Konsultationen, auch auf der Ebene von Sachverständigen, durchführt, die mit den Grundsätzen im Einklang stehen, die in der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 13. April 2016 über bessere Rechtsetzung⁽⁸⁾ niedergelegt wurden. Um insbesondere für eine gleichberechtigte Beteiligung an der Vorbereitung delegierter Rechtsakte zu sorgen, erhalten das Europäische Parlament und der Rat alle Dokumente zur gleichen Zeit wie die Sachverständigen der Mitgliedstaaten, und ihre Sachverständigen haben systematisch Zugang zu den Sitzungen der Sachverständigengruppen der Kommission, die mit der Vorbereitung der delegierten Rechtsakte befasst sind.

(26)

Um einheitliche Bedingungen für die Durchführung der Richtlinie 94/62/EG zu gewährleisten, sollten der Kommission in Bezug auf Artikel 5 Absatz 4, Artikel 6a Absatz 9, Artikel 12 Absatz 3d und Artikel 19 Absatz 1 der genannten Richtlinie in der durch die vorliegende Richtlinie geänderten Fassung Durchführungsbefugnisse übertragen werden. Diese Befugnisse sollten im Einklang mit der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates⁽⁹⁾ ausgeübt werden.

(27)

Da die Ziele der vorliegenden Richtlinie — nämlich die Vermeidung oder Verringerung jedweder Auswirkungen von Verpackungen und Verpackungsabfällen auf die Umwelt, wodurch ein hohes Niveau an Umweltschutz gewährleistet wird, einerseits, und das Funktionieren des Binnenmarktes und die Verhinderung von Handelshemmnissen und Wettbewerbsverzerrungen und -hindernissen in der Union andererseits — von den Mitgliedstaaten allein nicht ausreichend verwirklicht werden können, sondern sich vielmehr wegen des Umfangs und der Wirkung der Maßnahmen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das für die Verwirklichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.

(28)

Die Richtlinie 94/62/EG sollte daher entsprechend geändert werden.

(29)

Gemäß der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 28. November 2001 über die systematischere Neufassung von Rechtsakten⁽¹⁰⁾ ist die Technik der Neufassung ein geeignetes Mittel, um die Lesbarkeit der Rechtsvorschriften der Union auf Dauer und umfassend zu gewährleisten, indem die übermäßige Zunahme getrennter Änderungsakte vermieden wird, durch die die Rechtsakte oft schwer verständlich werden. In der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 13. April 2016 über bessere Rechtsetzung bekräftigen die drei Organe darüber hinaus ihr Bekenntnis, im Zusammenhang mit der Änderung bestehender Rechtsakte häufiger auf die Gesetzgebungstechnik der Neufassung zurückzugreifen. Da die Richtlinie 94/62/EG bereits sechs Mal geändert wurde, wäre es somit angezeigt, in naher Zukunft eine Neufassung der Richtlinie 94/62/EG vorzunehmen.

(30)

Gemäß der Gemeinsamen Politischen Erklärung der Mitgliedstaaten und der Kommission vom 28. September 2011 zu erläuternden Dokumenten⁽¹¹⁾ haben sich die Mitgliedstaaten verpflichtet, in begründeten Fällen zusätzlich zur Mitteilung ihrer Umsetzungsmaßnahmen ein oder mehrere Dokumente zu übermitteln, in denen der Zusammenhang zwischen den Bestandteilen einer Richtlinie und den entsprechenden Teilen nationaler Umsetzungsinstrumente erläutert wird. Im Fall der vorliegenden Richtlinie hält der Gesetzgeber die Übermittlung derartiger Dokumente für gerechtfertigt —

HABEN FOLGENDE RICHTLINIE ERLASSEN: