Präambel VO (EG, Euratom) 2002/1605

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 279,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, insbesondere auf Artikel 183,

auf der Grundlage des Vorschlags der Kommission⁽¹⁾,

nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments⁽²⁾,

nach Stellungnahme des Rechnungshofs⁽³⁾,

nach Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses⁽⁴⁾,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1)

Die Rahmenbedingungen, unter denen die Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften⁽⁵⁾ erlassen wurde, haben sich, insbesondere infolge der Einführung der für den Haushalt maßgebenden Finanziellen Vorausschau und der institutionellen Entwicklung sowie der aufeinander folgenden Erweiterungen erheblich gewandelt. Daher musste die Haushaltsordnung wiederholt in wesentlichen Punkten geändert werden. Um insbesondere dem Gebot der legislativen und administrativen Vereinfachung sowie einer noch rigoroseren Bewirtschaftung der gemeinschaftlichen Haushaltsmittel nachzukommen, empfiehlt es sich aus Gründen der Klarheit, die Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 neu zu fassen.

(2)

Die vorliegende Verordnung sollte sich auf die wesentlichen Prinzipien und Grundregeln beschränken, die für den gesamten vom Vertrag abgedeckten Haushaltsbereich gelten, während die Bestimmungen über die Anwendung in die Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zur vorliegenden Verordnung überführt werden sollten, damit die Normenhierarchie geklärt und so die Verständlichkeit der Haushaltsordnung verbessert wird. Daher sollte die Kommission zum Erlass der Durchführungsbestimmungen ermächtigt werden.

(3)

Bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind die vier fundamentalen Grundsätze des Haushaltsrechts (Einheit, Gesamtdeckung, Spezialität, Jährlichkeit) sowie die Grundsätze der Haushaltswahrheit, des Haushaltsausgleichs, der Rechnungseinheit, der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und der Transparenz zu beachten.

(4)

Diese Verordnung sollte diese Grundsätze bekräftigen und die Ausnahmen auf das im Rahmen eng gefasster Bestimmungen unbedingt Notwendige beschränken.

(5)

Zum Grundsatz der Einheit: Diese Verordnung sollte vorsehen, dass dieser Grundsatz auch auf die operativen Ausgaben im Zusammenhang mit der Durchführung der die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik betreffenden Bestimmungen des Vertrags über die Europäische Union sowie im Zusammenhang mit der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen Anwendung findet, wenn diese Ausgaben zulasten des Haushalts gehen. Der Grundsatz der Einheit und der Haushaltswahrheit bedeutet, dass alle Einnahmen und alle Ausgaben der Gemeinschaften sowie die Einnahmen und Ausgaben der Union, wenn sie dem Haushalt angelastet werden, auch in ihn eingesetzt werden.

(6)

Zum Grundsatz der Gesamtdeckung: Die Möglichkeit, Abschlagszahlungen zu zahlen, und die Möglichkeit der Wiederverwendung von Mitteln sollten abgeschafft und teilweise durch den Mechanismus der zweckgebundenen Einnahmen und die Möglichkeit der Wiedereinsetzung von freigegebenen Mitteln ersetzt werden. Diese Änderungen berühren nicht die besonderen Vorschriften, die auf die Strukturfonds Anwendung finden.

(7)

Zum Grundsatz der Spezialität: Den Organen ist eine gewisse Verwaltungsflexibilität einzuräumen, damit sie Mittelübertragungen vornehmen können. So sollte diese Haushaltsordnung eine integrierte Darstellung der Zuweisung finanzieller und administrativer Ressourcen nach Zweckbestimmung gestatten. Zudem gilt es, die Verfahren für Mittelübertragungen zwischen allen Organen dahin gehend zu harmonisieren, dass die Übertragung von Mitteln für Personalausgaben sowie für Sachausgaben und Dienstbetrieb in die Zuständigkeit jedes Organs fallen. Was die Mittelübertragungen im Zusammenhang mit den operativen Ausgaben anbelangt, so kann die Kommission Mittelübertragungen zwischen Kapiteln innerhalb ein und desselben Titels bis zu einem Gesamtbetrag von 10 % der Mittel des Haushaltsjahrs vornehmen, die in der Haushaltslinie enthalten sind, von der aus die Mittelübertragung vorgenommen wird. Darüber hinaus sollte die Haushaltsbehörde nur in zwei Fällen Reserven bilden können: wenn kein Basisrechtsakt vorliegt oder wenn Ungewissheit in Bezug darauf besteht, ob die Mittel ausreichen.

(8)

Zum Grundsatz der Jährlichkeit: Die Unterscheidung zwischen getrennten und nicht getrennten Mitteln sollte beibehalten werden. Die Übertragung von Verpflichtungsermächtigungen und Zahlungsermächtigungen muss von jedem Organ beschlossen werden. Zusätzliche Haushaltsvollzugsperioden sollten nur dort, wo es unbedingt erforderlich ist, d. h. für die EAGFL-Zahlungen, aufrechterhalten bleiben.

(9)

Der Grundsatz des Haushaltsausgleichs stellt eine grundlegende Haushaltsregel dar. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Anleihen mit dem System der Eigenmittel der Gemeinschaften nicht vereinbar sind. Der Grundsatz des Haushaltsausgleichs bildet jedoch seinem Wesen nach kein Hemmnis für Anleihe- und Darlehensoperationen, die vom Gesamthaushaltsplan der Union garantiert werden.

(10)

Nach Artikel 277 EG-Vertrag und Artikel 181 Absatz 1 EAG-Vertrag ist die Rechnungseinheit zu bestimmen, in der der Haushaltsplan aufgestellt wird, wobei diese Rechnungseinheit auch beim Haushaltsvollzug sowie bei der Rechnungslegung verwendet wird.

(11)

Zum Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung: Dieser Grundsatz sollte unter Bezugnahme auf die Gebote der Sparsamkeit, der Wirtschaftlichkeit und der Wirksamkeit definiert werden. Die Einhaltung dieses Grundsatzes sollte durch Überwachung messbarer Leistungsindikatoren für jeden Tätigkeitsbereich gewährleistet werden, damit die Ergebnisse bewertet werden können. Die Organe müssen die Ex-ante- und Ex-post-Bewertung gemäß den von der Kommission festgelegten Leitlinien durchführen.

(12)

Was schließlich den Grundsatz der Transparenz betrifft, so sollte die Unterrichtung über den Haushaltsvollzug und die Rechnungsführung verbessert werden. Außerdem sollte die äußerste Frist für die Veröffentlichung des Haushaltsplans unbeschadet der vorläufigen Verbreitung festgelegt werden, für welche die Kommission zwischen dem Zeitpunkt seiner Feststellung durch den Präsidenten des Europäischen Parlaments und dem der Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Sorge tragen könnte. Die Möglichkeit, eine Negativreserve einzurichten, wird im Übrigen beibehalten.

(13)

Zur Aufstellung und Darstellung des Haushalts: Die derzeitigen Bestimmungen sollten dadurch harmonisiert und vereinfacht werden, dass die Unterscheidung zwischen einem Nachtrags- und einem Berichtigungshaushaltsplan, die keine praktischen Auswirkungen hat, aufgehoben wird.

(14)

Der Einzelplan der Kommission sollte eine Darstellung der Mittel und Ressourcen entsprechend der Zweckbestimmung, d. h. die Aufstellung des Haushaltsplans nach Tätigkeitsbereichen ( „activity-based budgeting” ) ermöglichen, um die Transparenz der Haushaltsführung hinsichtlich ihrer Wirtschaftlichkeit und insbesondere ihrer Wirksamkeit zu erhöhen.

(15)

Die Organe sollten bei der Verwaltung des statutären Personals über ein gewisses Maß an Flexibilität gegenüber den Haushaltsermächtigungen verfügen, insbesondere vor dem Hintergrund des neuen Ansatzes, der auf eine ergebnis- und nicht mittelorientierte Verwaltung abstellt. Dieser Spielraum wird allerdings in zweifacher Hinsicht begrenzt, nämlich durch die verfügbaren Haushaltsmittel eines Haushaltsjahrs und durch die Gesamtzahl der bewilligten Planstellen. Außerdem sind die Laufbahngruppen A 1, A 2 und A 3 von dieser Flexibilität ausgenommen.

(16)

Zum Haushaltsvollzug: Es empfiehlt sich, die verschiedenen möglichen Arten des Haushaltsvollzugs zu klären. Die Kommission bewirtschaftet die Mittel entweder zentral oder nach dem Prinzip der geteilten Verwaltung (mit den Mitgliedstaaten) oder dezentral (mit Drittländern, die Außenhilfen erhalten) oder auch gemeinsam mit internationalen Organisationen. Die zentrale Mittelbewirtschaftung sollte entweder direkt durch die Dienststellen der Kommission oder indirekt durch Befugnisübertragung auf Einrichtungen des Gemeinschaftsrechts oder des einzelstaatlichen öffentlichen Rechts erfolgen können. Bei den verschiedenen Arten des Haushaltsvollzugs sollte gewährleistet sein, dass die Verfahren zum Schutz der Mittel der Gemeinschaften unabhängig davon eingehalten werden, wer beauftragt ist, diese Mittel oder einen Teil davon auszuführen; gleichzeitig sollte festgehalten werden, dass die letztendliche Verantwortung für den Haushaltsvollzug gemäß Artikel 274 des Vertrags der Kommission zukommt.

(17)

Die Verantwortung der Kommission für den Haushaltsvollzug verbietet es ihr, hoheitliche Aufgaben, die mit einer Ermessensbefugnis einhergehen, zu delegieren. In dieser Verordnung ist dieser Grundsatz zu bekräftigen und der Rahmen der übertragbaren Aufgaben abzustecken. Außerdem sollte klargestellt werden, dass privatrechtliche Einrichtungen, ausgenommen solche, die öffentliche Aufgaben unter genau festgelegten Bedingungen wahrnehmen, keine Haushaltsvollzugshandlungen ausführen dürfen. Sie dürfen lediglich Aufgaben übernehmen, die in den Bereichen Fachberatung und Verwaltung angesiedelt oder auch vorbereitender oder untergeordneter Art sind.

(18)

Entsprechend den Grundsätzen der Transparenz und der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung müssen öffentlich-rechtliche Einrichtungen oder öffentliche Aufgaben wahrnehmende Einrichtungen, die für Rechnung der Kommission Durchführungsaufgaben übernehmen, transparente Verfahren für die Auftragsvergabe, effiziente Systeme zur internen Kontrolle, ein von ihren sonstigen Aktivitäten getrenntes Rechnungslegungssystem sowie ein externes Audit vorsehen.

(19)

Diese Haushaltsordnung regelt gemäß Artikel 279 Buchstabe c) des Vertrags die Befugnisse und die Verantwortung der Anweisungsbefugten, des Rechnungsführers und des Internen Prüfers.

(20)

Die Verantwortlichkeit der Anweisungsbefugten, der Rechnungsführer und der Zahlstellenverwalter unterscheidet sich nicht von derjenigen der übrigen Beamten und Bediensteten, und auf sie sollten im Rahmen des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften die geltenden Bestimmungen über disziplinarrechtliche und finanzielle Sanktionen angewendet werden. Hingegen sollten bestimmte spezifische Bestimmungen über Dienstvergehen von Rechnungsführern und Zahlstellenverwaltern wegen der besonderen Art ihrer Aufgaben beibehalten werden. Die Sondervergütung und die Versicherung, die bislang für sie vorgesehen sind, entfallen. Außerdem ist die Verantwortlichkeit des Anweisungsbefugten genau zu bestimmen. Für Fälle, bei denen es sich nicht um Betrug handelt, richtet jedes Organ eine besondere Stelle ein, auf deren Expertise die Anstellungsbehörde sich stützen kann. Diese Stelle hat den Auftrag zu ermitteln, ob eine finanzielle Unregelmäßigkeit vorliegt, für die der Beamte oder Bedienstete disziplinarrechtlich oder finanziell haftbar gemacht werden kann. Wenn sie Systemfehler feststellt, hat sie dem Anweisungsbefugten und dem Internen Prüfer Bericht zu erstatten. Für Betrugsfälle hingegen sollte in dieser Verordnung auf die geltenden Bestimmungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften sowie über die Bekämpfung der Korruption, an der Beamte der Europäischen Gemeinschaften oder der Mitgliedstaaten beteiligt sind, verwiesen werden.

(21)

Die Mittelbindung und die rechtliche Verpflichtung sollten definiert werden; auch ist zu präzisieren, wie sie abgewickelt werden. Um Mittelbindungen, die nicht abgewickelt sind, auf ein Mindestmaß zu reduzieren, ist der Zeitraum, in dem zur Abwicklung globaler Mittelbindungen rechtliche Einzelverpflichtungen eingegangen werden können, zu begrenzen. Außerdem ist für die Einzelverpflichtungen, die während eines Zeitraums von drei Jahren nicht zu einer Zahlung geführt haben, eine Bestimmung über die Aufhebung der Mittelbindung vorzusehen.

(22)

Diese Verordnung sollte präzisieren, welche Arten von Zahlungen Anweisungsbefugte leisten können. Die Ausführung dieser Arten von Zahlungen sollte sich in erster Linie nach der Wirksamkeit des betreffenden Vorgangs und dessen Ergebnissen bestimmen.

(23)

In dieser Verordnung ist festzuschreiben, dass die Feststellungs-, Anordnungs- und Auszahlungsvorgänge binnen Fristen zu erfolgen haben, die in den Durchführungsbestimmungen festgelegt werden und deren Nichteinhaltung für die Gläubiger das Recht auf Verzugszinsen begründet, die dem Haushalt anzulasten sind.

(24)

Was die von den Organen der Gemeinschaften auf eigene Rechnung vergebenen öffentlichen Aufträge anbelangt, so ist vorzusehen, dass die in den Richtlinien des Europäischen Parlaments und des Rates über die Koordinierung der Verfahren öffentlicher Bau-, Dienstleistungs- und Lieferaufträge enthaltenen Vorschriften Anwendung finden. Die Vorschriften für Aufträge, die für Rechnung Dritter vergeben werden, müssen den Grundsätzen dieser Richtlinien entsprechen.

(25)

Zwecks Verhinderung von Unregelmäßigkeiten und zur Bekämpfung von Betrug und Korruption sowie zur Förderung eines effizienten Finanzmanagements sollten Bewerber oder Bieter, die sich angeblich entsprechender Handlungen schuldig gemacht haben oder sich in einem Interessenkonflikt befinden, von der Auftragsvergabe ausgeschlossen werden.

(26)

Das Transparenzgebot setzt außerdem voraus, dass Bewerber und Bieter angemessen davon unterrichtet werden, wer den Zuschlag erhalten hat.

(27)

Schließlich empfiehlt es sich angesichts der größeren Verantwortung der Anweisungsbefugten, die vom Vergabebeirat ausgeübte Vorabkontrolle abzuschaffen.

(28)

Zu den Finanzhilfen: Gewährung und Überwachung der Finanzhilfen der Gemeinschaft sollten durch besondere Bestimmungen über die Transparenz, die Gleichbehandlung, die Kofinanzierung, das Rückwirkungsverbot und die Kontrolle geregelt werden.

(29)

Zur Vermeidung der Kumulierung von Finanzhilfen ist vorzusehen, dass eine Finanzhilfe nur einmal für ein und dieselbe Maßnahme und ein Verwaltungskostenzuschuss nur einmal je Haushaltsjahr gewährt werden darf.

(30)

Entsprechend den Regeln für die Auftragsvergabe sind Vorschriften über den Ausschluss von der Gewährung von Finanzhilfen vorzusehen, damit den Organen die Mittel zur Bekämpfung von Betrug und Korruption zur Verfügung stehen.

(31)

Die Gewährung einer Finanzhilfe sollte Gegenstand einer schriftlichen Vereinbarung sein, in der die Rechte und Pflichten des betreffenden Organs und des Empfängers der Finanzhilfe festgelegt werden und die Wahrung dieser Rechte und Pflichten gewährleistet wird.

(32)

Zur Rechnungsführung und Rechnungslegung: Es empfiehlt sich, klarzustellen, dass die Rechnungsführung eine Finanzbuchführung und eine Buchführung über die Haushaltsvorgänge umfasst. Erstere zeichnet die Vermögenssituation der Organe nach; Letztere wird der Ergebnisrechnung und den Berichten über die Ausführung des Haushaltsplans zugrunde gelegt.

(33)

Unter Bezugnahme auf die international anerkannten Rechnungsführungsnormen und die Richtlinien des Europäischen Parlaments und des Rates über den Jahresabschluss von Gesellschaften bestimmter Rechtsformen — soweit sie für den öffentlichen Dienst relevant sind — sollte festgelegt werden, nach welchen Prinzipien die Finanzbuchführung und die Jahresabschlüsse erstellt werden.

(34)

Die Bestimmungen betreffend die Informationen über den Haushaltsvollzug sollten dahin gehend angepasst werden, dass nunmehr auch Angaben über die Verwendung übertragener, wieder eingesetzter oder wieder verwendeter Mittel sowie zu den verschiedenen Einrichtungen des Gemeinschaftsrechts zu unterbreiten sind und dass die Vorlage monatlicher Übersichten sowie des Berichts über den Haushaltsvollzug, welcher der Haushaltsbehörde künftig dreimal jährlich vorzulegen ist, besser organisiert wird.

(35)

Die in den Organen angewandten Rechnungsführungsmethoden sind anzugleichen; dem Rechnungsführer der Kommission ist auf diesem Gebiet ein Initiativrecht einzuräumen.

(36)

Es sollte klargestellt werden, dass der Einsatz von DV-gestützten Mittelverwaltungssystemen das Recht des Rechnungshofs auf Zugang zu Belegen nicht beeinträchtigen darf.

(37)

Zur externen Kontrolle und zur Entlastung: Obwohl die Kommission die volle Verantwortung für den Haushaltsvollzug trägt, sollte angesichts des Mittelvolumens, dessen Verwaltung sie sich mit den Mitgliedstaaten teilt, deren Mitwirkung im Prozess der Kontrolle durch den Rechnungshof sowie des Verfahrens der Entlastung durch die Haushaltsbehörde gewährleistet sein.

(38)

Zur Optimierung der Rechnungslegung und des Entlastungsverfahrens empfiehlt es sich, den Zeitplan für die Entlastung zu ändern.

(39)

Die Kommission sollte dem Europäischen Parlament auf Anfrage alle für ein reibungsloses Entlastungsverfahren für das betreffende Haushaltsjahr notwendigen Informationen gemäß Artikel 276 EG-Vertrag unterbreiten.

(40)

Für bestimmte Bereiche der Gemeinschaftspolitik sind besondere Bestimmungen erforderlich, wobei jedoch die Grundprinzipien dieser Verordnung einzuhalten sind.

(41)

Es sollte vorgesehen werden, dass für den EAGFL und die Verwaltungsmittel ab dem 15. November des Haushaltsjahrs Mittel im Vorgriff gebunden werden können.

(42)

Zu den Strukturfonds: Die Rückzahlung von Abschlagszahlungen und die Wiedereinsetzung von Mitteln sollten gemäß der Erklärung der Kommission im Anhang zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen zu den Strukturfonds⁽⁶⁾, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1447/2001⁽⁷⁾, beibehalten werden.

(43)

Für den Bereich Forschung ist die Haushaltsgliederung auf die Regeln abzustimmen, die sich aus dem System der tätigkeitsbezogenen Aufstellung des Haushaltsplans ( „activity-based budgeting” ) ergeben, wobei die der Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS) zuerkannte Verwaltungsflexibilität zu wahren ist.

(44)

Zu den Maßnahmen im Außenbereich: Die dezentrale Verwaltung der Außenhilfen wird unter der Voraussetzung gestattet, dass der Kommission ein effizientes Finanzmanagement garantiert wird und dass der Empfängerstaat ihr gegenüber für die Mittel haftet, die er erhält.

(45)

Die Finanzierungsvereinbarungen oder Verträge, die mit einem Empfängerstaat, einer nationalen öffentlich-rechtlichen Einrichtung, einer Gemeinschaftseinrichtung, einer internationalen Organisation oder mit natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts geschlossen werden, sollten die allgemeinen Grundsätze der Auftragsvergabe des Titels V des Ersten Teils und des Titels IV des Zweiten Teils (Maßnahmen im Außenbereich) dieser Verordnung beinhalten.

(46)

Die für die Europäischen Ämter geltenden allgemeinen Verwaltungsregeln sind in einem besonderen Titel zusammenzufassen.

(47)

Die auf die Verwaltungsmittel anwendbaren besonderen Bestimmungen sind ebenfalls in einem gesonderten Titel zusammenzufassen. Im Übrigen ist vorzusehen, dass jeder der beiden Teile der Haushaltsbehörde rechtzeitig seine Stellungnahme zu den Immobilienprojekten abgeben kann, die erhebliche Auswirkungen auf Haushaltsebene haben können.

(48)

Es ist angezeigt, die Änderung des Zeitplans für die Konsolidierung der Rechnungen der Organe bis zum Haushaltsjahr 2005 zurückzustellen, um über die für die Einführung der unerlässlichen internen Verfahren erforderliche Zeit zu verfügen.

(49)

Es empfiehlt sich, für die von den Gemeinschaften geschaffenen Einrichtungen, die mit Rechtspersönlichkeit ausgestattet sind und Finanzhilfen aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften erhalten, eine besondere Rahmenregelung vorzusehen, die deren speziellen Verwaltungserfordernissen Rechnung trägt. Gleichzeitig sollte unter Wahrung der Autonomie, die diese Einrichtungen als solche zur Erfüllung ihrer Aufgabe benötigen, eine Harmonisierung der Vorschriften insbesondere über die Entlastung und die Rechnungsführung vorgenommen werden. Der Interne Prüfer der Kommission übt gegenüber diesen Einrichtungen die gleichen Befugnisse aus wie gegenüber den Dienststellen der Kommission. Die internen Finanzvorschriften für diese Einrichtungen sollten daher entsprechend angepasst werden, damit sie mit dieser Haushaltsordnung vereinbar sind. Zu diesem Zweck ist die Kommission zu ermächtigen, eine Finanzregelung zu erlassen, von der die Einrichtungen der Gemeinschaft nur mit Zustimmung der Kommission abweichen dürfen. —

HAT FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN: