Präambel VO (EU) 2021/1767

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 192 Absatz 1,

auf Vorschlag der Europäischen Kommission,

nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente,

nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses⁽¹⁾,

nach Anhörung des Ausschusses der Regionen,

gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren⁽²⁾,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1)

Die Union und ihre Mitgliedstaaten sind Vertragsparteien des Übereinkommens der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa (UNECE) über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (im Folgenden „Übereinkommen von Århus” )⁽³⁾ mit jeweils eigenen und mit geteilten Verantwortlichkeiten und Verpflichtungen aus diesem Übereinkommen.

(2)

Die Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates⁽⁴⁾ wurde erlassen, um zur Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Århus beizutragen, indem Vorschriften für dessen Anwendung auf die Organe und Einrichtungen der Union festgelegt wurden.

(3)

Die Kommission kündigte in ihrer Mitteilung vom 11. Dezember 2019 zum europäischen Grünen Deal an, eine Überarbeitung der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 ins Auge zu fassen, um Bürgerinnen und Bürgern sowie im Umweltschutz tätigen Nichtregierungsorganisationen, die besondere Bedenken über die Vereinbarkeit von Verwaltungsakten, die sich auf die Umwelt auswirken, mit dem Umweltrecht haben, den Zugang zur administrativen und gerichtlichen Überprüfung auf Unionsebene zu erleichtern. Darüber hinaus sagte die Kommission zu, Maßnahmen zu ergreifen, um den Zugang zur Justiz vor nationalen Gerichten in allen Mitgliedstaaten für Bürger sowie Nichtregierungsorganisationen zu verbessern. Zu diesem Zweck veröffentlichte sie die Mitteilung vom 14. Oktober 2020 zum Thema „Verbesserung des Zugangs zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in der EU und ihren Mitgliedstaaten” , in der sie Folgendes bestätigt: „Der Zugang zur Justiz in Umweltangelegenheiten über den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) und über die nationalen Gerichte als Unionsgerichte trägt wesentlich zur Verwirklichung des europäischen Grünen Deals bei. Auf diese Weise kann auch die Rolle der Zivilgesellschaft als Kontrollinstanz im demokratischen Raum gestärkt werden” .

(4)

Unbeschadet des Vorrechts des EuGHs, die Kosten aufzuteilen, dürfen Gerichtsverfahren nach der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 gemäß Artikel 9 Absatz 4 des Übereinkommens von Århus nicht übermäßig teuer sein. Von daher sind die Organe und Einrichtungen der Union bestrebt, in derartigen Verfahren nur angemessene Kosten zu verursachen und dementsprechende Erstattungsanträge zu stellen.

(5)

Unter Berücksichtigung von Artikel 9 Absätze 3 und 4 des Übereinkommens von Århus sowie der Feststellungen und Empfehlungen des Ausschusses zur Überwachung der Einhaltung des Übereinkommens von Århus in der Rechtssache ACCC/C/2008/32 sollte das Unionsrecht in einer Weise mit den Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in Einklang gebracht werden, die mit den Grundprinzipien des Unionsrechts und seinem System der gerichtlichen Überprüfung vereinbar ist.

(6)

Mit dem Beschluss (EU) 2018/881⁽⁵⁾ forderte der Rat eine Untersuchung der Möglichkeiten der Union zur Berücksichtigung der Feststellungen des Ausschusses zur Überwachung der Einhaltung des Übereinkommens von Århus in der Rechtssache ACCC/C/2008/32, auf den erforderlichenfalls ein Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 folgen sollte. Darüber hinaus forderte das Europäische Parlament in seinen Entschließungen vom 15. November 2017 zu einem Aktionsplan für Menschen, Natur und Wirtschaft⁽⁶⁾, vom 16. November 2017 zur Überprüfung der Umsetzung der EU-Umweltpolitik⁽⁷⁾ und vom 15. Januar 2020 zu dem Thema „Der europäische Grüne Deal” ⁽⁸⁾ eine Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006.

(7)

Gemäß Artikel 9 Absatz 3 des Übereinkommens von Århus stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Mit der verwaltungsbehördlichen Überprüfung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 wird das allgemeine Unionssystem der gerichtlichen Überprüfung ergänzt, das es Mitgliedern der Öffentlichkeit ermöglicht, Verwaltungsakte überprüfen zu lassen, und zwar sowohl im Wege einer direkten Klage auf Unionsebene gemäß Artikel 263 Absatz 4 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) als auch gemäß Artikel 267 AEUV über ein Gericht eines Mitgliedstaats. Das Recht und die Pflicht der mitgliedstaatlichen Gerichte, beim EuGH ein Vorabentscheidungsersuchen nach Artikel 267 AEUV einzureichen, sind in diesem System von wesentlicher Bedeutung. Gemäß Artikel 267 AEUV in der Auslegung des EuGH sind die Gerichte der Mitgliedstaaten als „ordentliche Unionsgerichte” fester Bestandteil des Rechtsschutzsystems der Union⁽⁹⁾.

(8)

Die in der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 vorgesehene Beschränkung der internen Überprüfung auf Verwaltungsakte zur Regelung von Einzelfällen ist der wichtigste Unzulässigkeitsgrund für Anträge auf interne Überprüfung von im Umweltschutz tätigen Nichtregierungsorganisationen, die eine interne Überprüfung nach Artikel 10 der genannten Verordnung auch im Fall von Verwaltungsakten mit umfassenderem Anwendungsbereich anstreben. Daher muss der Anwendungsbereich des in jener Verordnung festgelegten Verfahrens der internen Überprüfung auf Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung ausgeweitet werden.

(9)

Der Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 erstreckt sich auf nach dem Umweltrecht angenommene Verwaltungsakte. Dagegen bezieht sich Artikel 9 Absatz 3 des Übereinkommens von Århus auf die Anfechtung von Handlungen oder Unterlassungen, mit denen gegen umweltbezogene Bestimmungen „verstoßen” wird. Daher muss klargestellt werden, dass anhand einer internen Überprüfung festgestellt werden sollte, ob ein Verwaltungsakt gegen das Umweltrecht verstößt.

(10)

Bei der Prüfung, ob ein Verwaltungsakt Bestimmungen enthält, die aufgrund ihrer Wirkung gegen das Umweltrecht verstoßen könnten, ist zu erwägen, ob sich die Bestimmungen nachteilig auf die Verwirklichung der in Artikel 191 AEUV genannten Ziele der Umweltpolitik der Union auswirken könnten. Sofern dies der Fall ist, sollte sich das interne Überprüfungsverfahren auch auf Akte erstrecken, die zur Umsetzung anderer politischer Maßnahmen als der Umweltpolitik der Union erlassen wurden.

(11)

Gemäß der Auslegung von Artikel 263 AEUV durch den EuGH gilt eine Handlung als außenwirksam und somit einer Überprüfung zugänglich, wenn sie dazu bestimmt ist, Rechtswirkungen gegenüber Dritten zu erzeugen. Vorbereitende Rechtsakte, Empfehlungen, Stellungnahmen und andere nicht bindende Handlungen, die keine Rechtswirkung gegenüber Dritten entfalten und daher gemäß der Rechtsprechung des EuGH nicht als außenwirksam gelten können, sollten daher nicht als Verwaltungsakte im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 angesehen werden⁽¹⁰⁾.

(12)

Um die rechtliche Kohärenz zu wahren, gilt eine Handlung als rechtswirksam und kommt mithin gemäß der Auslegung von Artikel 263 AEUV durch den EuGH für eine Überprüfung infrage⁽¹¹⁾. Gilt eine Handlung als rechtswirksam, so folgt daraus, dass sie unabhängig von ihrer Form Gegenstand eines Antrags auf Überprüfung sein kann, da ihre Art hinsichtlich ihrer Wirkungen, ihres Ziels und ihres Inhalts betrachtet wird⁽¹²⁾.

(13)

Damit genügend Zeit bleibt, um ein ordnungsgemäßes Überprüfungsverfahren durchzuführen, sollten die Fristen, die in der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 für die Beantragung einer verwaltungsbehördlichen Überprüfung festgelegt sind, und die Fristen, innerhalb deren die Organe und Einrichtungen der Union auf solche Anträge reagieren müssen, verlängert werden.

(14)

Gemäß der Rechtsprechung des EuGH⁽¹³⁾ müssen im Umweltschutz tätige Nichtregierungsorganisationen oder andere Mitglieder der Öffentlichkeit‚ die eine interne Überprüfung eines Verwaltungsakts beantragen, in den Gründen für ihren Überprüfungsantrag ausreichend substantiierte tatsächliche oder rechtliche Gesichtspunkte anführen, um plausible, d. h. erhebliche Zweifel zu erwecken.

(15)

Die in der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 vorgesehenen Überprüfungsverfahren sollten sich sowohl auf die materiellrechtliche als auch die verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit des angefochtenen Akts erstrecken. Nach der Rechtsprechung des EuGH kann eine Klage nach Artikel 263 Absatz 4 AEUV und Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 nicht auf Gründe oder Beweismittel gestützt werden, die im Überprüfungsantrag nicht enthalten waren, da sonst dem in Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 enthaltenen Erfordernis in Bezug auf die Begründung eines solchen Antrags auf Überprüfung seine praktische Wirksamkeit genommen und der Gegenstand des durch diesen Antrag eingeleiteten Verfahrens verändert würde⁽¹⁴⁾.

(16)

Von Behörden der Mitgliedstaaten erlassene Rechtsakte, darunter auch nationale Durchführungsmaßnahmen, die gemäß einem nach Unionsrecht erlassenen Rechtsakt ohne Gesetzescharakter auf der Ebene der Mitgliedstaaten ergriffen werden müssen, fallen gemäß den Verträgen und im Einklang mit dem Grundsatz der Autonomie der Gerichte der Mitgliedstaaten nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006.

(17)

Im Umweltschutz tätige Nichtregierungsorganisationen und andere Mitglieder der Öffentlichkeit sollten unter den Bedingungen der gemäß dieser Verordnung geänderten Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 das Recht haben, eine interne Überprüfung von Verwaltungsakten und -unterlassungen von Organen und Einrichtungen der Union zu beantragen.

(18)

Wenn Mitglieder der Öffentlichkeit eine Beeinträchtigung ihrer Rechte darlegen, sollten sie eine Verletzung ihrer Rechte darlegen. Dazu können ungerechtfertigte Einschränkungen oder Hindernisse bei der Ausübung dieser Rechte zählen.

(19)

Im Sinne der Auslegung von Artikel 263 Absatz 4 AEUV durch den EuGH⁽¹⁵⁾ müssen Mitglieder der Öffentlichkeit nicht nachweisen, dass sie unmittelbar und individuell betroffen sind. Damit jedoch verhindert wird, dass Mitglieder der Öffentlichkeit das uneingeschränkte Recht haben, eine interne Überprüfung zu beantragen (Popularklage, „actio popularis” ), was nach dem Übereinkommen von Århus nicht erforderlich ist, sollten sie nachweisen, dass sie im Vergleich zur allgemeinen Öffentlichkeit unmittelbar betroffen sind, z. B. bei einer unmittelbaren Gefahr für ihre eigene Gesundheit oder Sicherheit oder einer sich aus dem behaupteten Verstoß gegen das Umweltrecht ergebenden Beeinträchtigung eines Rechts gemäß dem Unionsrecht im Sinne der Rechtsprechung des EuGH⁽¹⁶⁾.

(20)

Zum Nachweis eines ausreichenden öffentlichen Interesses sollten Mitglieder der Öffentlichkeit gemeinsam sowohl nachweisen, dass ein öffentliches Interesse an der Erhaltung, dem Schutz und der Verbesserung der Qualität der Umwelt, dem Schutz der Gesundheit des Menschen, der umsichtigen und rationellen Verwendung natürlicher Ressourcen oder an Maßnahmen gegen den Klimawandel besteht, als auch nachweisen, dass ihr Überprüfungsantrag von einer ausreichenden Zahl natürlicher oder juristischer Personen in der gesamten Union unterstützt wird, indem sie ihre Unterschriften entweder physisch oder digital sammeln.

(21)

Damit für wirksame Verfahren der internen Überprüfung gesorgt ist und insbesondere sichergestellt wird, dass die Überprüfungsanträge den jeweils anwendbaren Kriterien der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 entsprechen und in den Überprüfungsanträgen tatsächliche oder rechtliche Gesichtspunkte angeführt werden, die erhebliche Zweifel an der Beurteilung durch das Organ oder die Einrichtung der Union begründen können⁽¹⁷⁾, sollten die Mitglieder der Öffentlichkeit entweder durch eine im Umweltschutz tätige Nichtregierungsorganisation, die die Kriterien gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006, in der durch die vorliegende Verordnung geänderten Fassung, erfüllt, oder durch einen Anwalt vertreten werden, der befugt ist, vor einem Gericht eines Mitgliedstaats aufzutreten.

(22)

Erhält ein Organ oder eine Einrichtung der Union mehrere Anträge auf Überprüfung derselben Handlung oder Unterlassung und fasst es bzw. sie diese Anträge in einem einzigen Verfahren zusammen, so sollte das Organ oder die Einrichtung der Union jeden Antrag in seiner bzw. ihrer Antwort auf seine jeweilige Begründetheit einzeln prüfen. Insbesondere sollte für den Fall, dass ein solcher Antrag aus verfahrensrechtlichen Gründen für unzulässig erklärt oder in der Sache abgelehnt wird, dies der Prüfung der anderen Überprüfungsanträge, die in demselben Verfahren geprüft wurden, nicht vorgreifen.

(23)

Die Organe und Einrichtungen der Union sollten bestrebt sein, die in Artikel 11 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 festgelegten Kriterien einheitlich anzuwenden, um für eine effiziente Behandlung der Fälle zu sorgen.

(24)

Im Interesse der Transparenz und der effizienten Behandlung der Fälle sollten die Organe und Einrichtungen der Union Online-Systeme für die Entgegennahme von Anträgen auf interne Überprüfung einrichten können.

(25)

Da das Ziel dieser Verordnung, nämlich die Festlegung detaillierter Vorschriften für die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus auf die Organe und Einrichtungen der Union, von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs und Wirkungen nur auf Unionsebene verwirklicht werden können, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Verordnung nicht über das für die Verwirklichung dieses Ziels erforderliche Maß hinaus.

(26)

Diese Verordnung steht im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen, die mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden „Charta” ) anerkannt wurden, insbesondere mit dem Erfordernis, ein hohes Umweltschutzniveau und die Verbesserung der Umweltqualität in die Politik der Union einzubeziehen (Artikel 37), dem Recht auf eine gute Verwaltung (Artikel 41) und dem Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht (Artikel 47). Diese Verordnung trägt zur Wirksamkeit des Unionssystems der verwaltungsbehördlichen und gerichtlichen Überprüfung bei, stärkt somit die Anwendung der Artikel 37, 41 und 47 der Charta und trägt auf diese Weise zu der in Artikel 2 des EUV verankerten Rechtsstaatlichkeit bei.

(27)

Die Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 sollte daher entsprechend geändert werden —

HABEN FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN: