Präambel VO (EU) 2021/847

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf die Artikel 114 und 197,

auf Vorschlag der Europäischen Kommission,

nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente,

nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses⁽¹⁾,

gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren⁽²⁾,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1)

Das Programm „Fiscalis 2020” , das mit der Verordnung (EU) Nr. 1286/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates⁽³⁾ eingerichtet wurde und von der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und assoziierten Ländern durchgeführt wird, hat — genau wie seine Vorläuferprogramme — erheblich dazu beigetragen, die Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden in der Union zu erleichtern und zu verstärken. Der Mehrwert dieser Programme, unter anderem für den Schutz der finanziellen und wirtschaftlichen Interessen der Mitgliedstaaten und der Steuerpflichtigen, wurde von den Steuerbehörden der teilnehmenden Länder anerkannt. Die Herausforderungen des nächsten Jahrzehnts können nur bewältigt werden, wenn die Mitgliedstaaten über die Grenzen ihrer Zuständigkeitsgebiete hinausblicken und intensiv mit den anderen Akteuren zusammenarbeiten.

(2)

Das Programm „Fiscalis 2020” bietet den Mitgliedstaaten einen Unionsrahmen, in dem die Zusammenarbeit entwickelt werden kann. Dieser Rahmen ist kostenwirksamer, als wenn jeder Mitgliedstaat einen eigenen Rahmen für die Zusammenarbeit auf bilateraler oder multilateraler Basis schaffen würde. Es ist daher angebracht, die Fortführung des Programms „Fiscalis 2020” durch die Festlegung eines neuen Programms, des Programms „Fiscalis” (im Folgenden das „Programm” ) in diesem Bereich sicherzustellen.

(3)

Durch die Festlegung eines Rahmens für Maßnahmen zur Unterstützung des Binnenmarkts, zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Union und zum Schutz der finanziellen und wirtschaftlichen Interessen der Union und ihrer Mitgliedstaaten sollte das Programm dazu beitragen, die Steuerpolitik und die Umsetzung des Unionsrechts im Bereich der Besteuerung zu unterstützen, Steuerbetrug, Steuerhinterziehung, aggressive Steuerplanung und doppelte Nichtbesteuerung zu verhindern und zu bekämpfen, unnötigen Verwaltungsaufwand für Bürger sowie Unternehmen bei grenzüberschreitenden Transaktionen zu vermeiden bzw. zu verringern, gerechtere und effizientere Steuersysteme zu fördern, das volle Potenzial des Binnenmarkts auszuschöpfen und den fairen Wettbewerb in der Union zu stärken, einen gemeinsamen Ansatz der Union in internationalen Gremien zu unterstützen, den Aufbau von Verwaltungskapazitäten bei den Steuerbehörden, unter anderem durch Modernisierung der Melde- und Prüfungsmethoden, zu fördern sowie die Fortbildung der Mitarbeiter der Steuerbehörden in diesem Bereich zu unterstützen.

(4)

Mit der vorliegenden Verordnung wird eine Finanzausstattung für das Programm festgesetzt, die für das Europäische Parlament und den Rat im Rahmen des jährlichen Haushaltsverfahrens den vorrangigen Bezugsrahmen im Sinne der Nummer 18 der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 16. Dezember 2020 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung sowie über neue Eigenmittel, einschließlich eines Fahrplans im Hinblick auf die Einführung neuer Eigenmittel⁽⁴⁾ bilden soll.

(5)

Um den Beitrittsprozess und die Assoziierung von Drittländern zu unterstützen, sollte die Teilnahme am Programm beitretenden Ländern, Kandidatenländern sowie potenziellen Kandidaten und Partnerländern der Europäischen Nachbarschaftspolitik offenstehen, sofern sie bestimmte Bedingungen erfüllen. Das Programm könnte auch anderen Drittländern gemäß den Bedingungen offenstehen, die in besonderen Vereinbarungen zwischen der Union und diesen Ländern über ihre Teilnahme an Programmen der Union festgelegt sind.

(6)

Die Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates⁽⁵⁾ (im Folgenden „Haushaltsordnung” ) findet auf dieses Programm Anwendung. Die Haushaltsordnung regelt den Vollzug des Unionshaushalts, einschließlich Bestimmungen zu Finanzhilfen, Preisgeldern, Auftragsvergabe, indirekter Mittelverwaltung, Finanzierungsinstrumenten, Haushaltsgarantien, zum finanziellen Beistand und zur Erstattung der Kosten externer Sachverständiger.

(7)

Die im Rahmen des Programms „Fiscalis 2020” angewandten Maßnahmen haben sich als geeignet erwiesen und sollten daher beibehalten werden. Um im Interesse einer besseren Erreichung der Ziele des Programms für mehr Einfachheit und Flexibilität bei seiner Durchführung zu sorgen, sollten lediglich allgemeine Kategorien von Maßnahmen festgelegt und durch eine Liste mit Beispielen für konkrete Tätigkeiten ergänzt werden, beispielsweise Sitzungen und ähnliche Ad-hoc-Veranstaltungen, darunter gegebenenfalls Anwesenheit in Amtsräumen und Teilnahme an behördlichen Ermittlungen, projektbezogene strukturierte Zusammenarbeit, darunter gegebenenfalls gemeinsame Prüfungen, sowie Maßnahmen zum Aufbau von IT-Kapazitäten, darunter gegebenenfalls der Zugang der Steuerbehörden zu vernetzten Registern. Falls angezeigt, sollten die Maßnahmen auch auf die Behandlung der vorrangigen Themen ausgerichtet sein, damit die Ziele des Programms verwirklicht werden können. Durch Zusammenarbeit und Kapazitätsaufbau sollte das Programm auch die Übernahme und wirksame Nutzung von Innovationen fördern und unterstützen, um die Fähigkeiten zur Umsetzung der Kernprioritäten im Steuerbereich weiter zu verbessern.

(8)

Angesichts der zunehmenden Mobilität der Steuerpflichtigen, der Zahl grenzüberschreitender Transaktionen, der Internationalisierung von Finanzinstrumenten und des sich daraus ergebenden erhöhten Risikos von Steuerbetrug, Steuerhinterziehung und aggressiver Steuerplanung, alles weit über die Unionsgrenzen hinaus, könnten Anpassungen oder Erweiterungen der europäischen elektronischen Systeme für die Zusammenarbeit mit Drittländern, die nicht mit dem Programm assoziiert sind, und mit internationalen Organisationen für die Union oder die Mitgliedstaaten von Interesse sein. Insbesondere würden durch solche Anpassungen oder Erweiterungen der Verwaltungsaufwand und die Kosten für die Entwicklung und den Betrieb zweier ähnlicher elektronischer Systeme für den Austausch von Informationen auf Unions- und auf internationaler Ebene vermieden. Daher sollten die Kosten solcher Anpassungen oder Erweiterungen bei hinreichender Begründung des Interesses im Rahmen des Programms förderfähig sein.

(9)

Angesichts der Bedeutung der Globalisierung und des Stellenwerts, der der Bekämpfung von Steuerbetrug, Steuerhinterziehung und aggressiver Steuerplanung zukommt, sollte das Programm weiterhin die Möglichkeit vorsehen, externe Sachverständige im Sinne des Artikels 238 der Haushaltsordnung einzubeziehen. Solche externen Sachverständigen sollten vor allem Vertreter von Regierungsbehörden, auch von Regierungsbehörden nicht assoziierter Drittländer, einschließlich der am wenigsten entwickelten Länder, sowie Vertreter von internationalen Organisationen, von Wirtschaftsteilnehmern, von Steuerzahlern und der Zivilgesellschaft sein. In diesem Zusammenhang sollte ein am wenigsten entwickeltes Land als ein Drittland oder ein nicht zur EU gehörendes Land gelten, das gemäß der einschlägigen, vom Ausschuss für Entwicklungshilfe der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung veröffentlichten, Liste, die sich auf die Definition der Vereinten Nationen für am wenigsten entwickelte Länder stützt, für öffentliche Entwicklungshilfe in Betracht kommt. Die Auswahl von Sachverständigen für Sachverständigengruppen sollte auf dem Beschluss der Kommission vom 30. Mai 2016 zur Festlegung horizontaler Bestimmungen über die Einsetzung und Arbeitsweise von Expertengruppen der Kommission beruhen. Bei Sachverständigen, die ad personam ernannt werden, um unabhängig im öffentlichen Interesse zu handeln, sollte die Kommission sicherstellen, dass diese Sachverständigen unparteiisch sind, dass kein möglicher Interessenkonflikt mit ihrer beruflichen Verantwortung besteht und dass Informationen über ihre Auswahl und Teilnahme öffentlich verfügbar sind.

(10)

Entsprechend der — in der Mitteilung der Kommission vom 19. Oktober 2010 über die „Überprüfung des EU-Haushalts” eingegangenen — Verpflichtung der Kommission, die Kohärenz und Vereinfachung von Finanzierungsprogrammen zu gewährleisten, sollten Mittel mit anderen Finanzierungsinstrumenten der Union gemeinsam genutzt werden, sofern mit den geplanten Programmmaßnahmen Ziele verfolgt werden, die den verschiedenen Finanzierungsinstrumenten gemein sind, wobei eine Doppelfinanzierung auszuschließen ist. Bei den im Rahmen dieses Programms durchgeführten Maßnahmen sollte sichergestellt werden, dass die Unionsmittel zur Unterstützung der Steuerpolitik und der Steuerbehörden kohärent verwendet werden.

(11)

Mit Blick auf die Kostenwirksamkeit sollten im Rahmen des Programms mögliche Synergien mit anderen Maßnahmen der Union in verwandten Bereichen, etwa mit dem durch die Verordnung (EU) 2021/444 des Europäischen Parlaments und des Rates⁽⁶⁾ eingerichteten Zollprogramm, dem durch die Verordnung (EU) 2021/785 des Europäischen Parlaments und des Rates⁽⁷⁾ eingerichteten Betrugsbekämpfungsprogramm der Union, dem durch die Verordnung (EU) 2021/690 des Europäischen Parlaments und des Rates⁽⁸⁾ eingerichteten Binnenmarktprogramm der durch die Verordnung (EU) 2021/241 des Europäischen Parlaments und des Rates eingerichteten Aufbau- und Resilienzfazilität⁽⁹⁾ und dem mit der Verordnung (EU) 2021/240 des Europäischen Parlaments und des Rates⁽¹⁰⁾ geschaffenen Instrument für technische Unterstützung, genutzt werden.

(12)

Der größte Teil der Programmmittelwird wahrscheinlich für Maßnahmen zum Aufbau von Kapazitäten im Bereich Informationstechnologie (IT) verwendet werden. Daher sollten in besonderen Bestimmungen jeweils die gemeinsamen und die nationalen Komponenten der europäischen elektronischen Systeme beschrieben und unterschieden werden. Darüber hinaus sollten der Anwendungsbereich der Maßnahmen und die jeweiligen Zuständigkeiten der Kommission und der Mitgliedstaaten klar definiert werden. Nach Möglichkeit sollte für die Interoperabilität der gemeinsamen und der nationalen Komponenten der europäischen elektronischen Systeme sowie für Synergien mit anderen elektronischen Systemen einschlägiger Unionsprogramme gesorgt werden.

(13)

Derzeit gibt es keine Notwendigkeit, einen mehrjährigen Strategieplan für den Steuerbereich zur Schaffung eines kohärenten und interoperablen elektronischen Umfelds im Steuerbereich in der Union aufzustellen. Um die Kohärenz und Koordinierung der Maßnahmen zum IT-Kapazitätsaufbau zu gewährleisten, sollte das Programm die Aufstellung eines solchen Strategieplans vorschreiben, eines Planungsinstruments‚ das mit den Verpflichtungen aus den einschlägigen verbindlichen Rechtsakten der Union vereinbar sein, aber nicht über diese hinausgehen sollte.

(14)

Die Durchführung dieser Verordnung sollte mittels Arbeitsprogrammen erfolgen. In Anbetracht des mittel- bis langfristigen Charakters der angestrebten Ziele und um auf den im Laufe der Zeit gesammelten Erfahrungen aufzubauen, sollten sich die Arbeitsprogramme über mehrere Jahre erstrecken können. Durch einen Übergang von Jahresarbeitsprogrammen zu mehrjährigen Arbeitsprogrammen, die jeweils höchstens drei Jahre abdecken sollten, würde sich der Verwaltungsaufwand sowohl für die Kommission als auch für die Mitgliedstaaten verringern.

(15)

Zur Gewährleistung einheitlicher Bedingungen für die Durchführung dieser Verordnung sollten der Kommission Durchführungsbefugnisse übertragen werden. Diese Befugnisse sollten gemäß der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates⁽¹¹⁾ ausgeübt werden.

(16)

Gemäß den Nummern 22 und 23 der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 13. April 2016 über bessere Rechtsetzung⁽¹²⁾ sollte dieses Programm auf der Grundlage von Daten bewertet werden, die im Einklang mit spezifischen Begleitungsanforderungen erhoben werden, wobei gleichzeitig aber Verwaltungsaufwand, insbesondere für die Mitgliedstaaten, und Überregulierung zu vermeiden sind. Diese Anforderungen sollten, soweit erforderlich, messbare Indikatoren als Grundlage für die Bewertung der Auswirkungen des Programms in der Praxis enthalten. Die Zwischen- und die Abschlussbewertung, die jeweils spätestens vier Jahre nach Beginn der Durchführung und nach dem Ende des Programms durchgeführt werden sollten, sollten zur Entscheidungsfindung für die nächsten mehrjährigen Finanzrahmen beitragen. Im Rahmen der Zwischen- und der Abschlussbewertung sollten auch die verbleibenden Hindernisse, die der Verwirklichung der Programmziele entgegenstehen, behandelt und Vorschläge für bewährte Verfahren unterbreitet werden. Zusätzlich zu der Zwischen- und der Abschlussbewertung sollten im Rahmen der Leistungsberichterstattung jährlich Fortschrittsberichte erstellt werden, um die erzielten Fortschritte zu erfassen. Diese Berichte sollten eine Zusammenfassung der gewonnenen Erkenntnisse enthalten und gegebenenfalls die Hindernisse aufführen, die im Zusammenhang mit den Aktivitäten des Programms in dem betreffenden Jahr festgestellt wurden.

(17)

Die Kommission sollte regelmäßig Seminare der Steuerbehörden mit Vertretern der begünstigten Mitgliedstaaten organisieren, in deren Rahmen ein Austausch über Probleme stattfindet, Vorschläge zu Verbesserungsmöglichkeiten bei den Programmzielen vorgelegt werden und ein Informationsaustausch zwischen den Steuerbehörden stattfindet.

(18)

Um auf Änderungen der steuerpolitischen Prioritäten angemessen reagieren zu können, sollte der Kommission die Befugnis übertragen werden, gemäß Artikel 290 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) Rechtsakte zur Änderung der Liste der Indikatoren zu erlassen, anhand deren bewertet wird, inwieweit die spezifischen Ziele des Programms erreicht wurden, und um diese Verordnung durch Bestimmungen über die Einrichtung eines Rahmens für Überwachung und Bewertung zu ergänzen. Es ist von besonderer Wichtigkeit, dass die Kommission im Zuge ihrer Vorbereitungsarbeit angemessene Konsultationen — auch auf Sachverständigenebene — gemäß den Grundsätzen, die in der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 13. April 2016 über bessere Rechtsetzung niedergelegt wurden, durchführt. Um insbesondere eine gleichberechtigte Beteiligung an der Vorbereitung delegierter Rechtsakte sicherzustellen, erhalten das Europäische Parlament und der Rat alle Dokumente zur gleichen Zeit wie die Sachverständigen der Mitgliedstaaten, und ihre Sachverständigen haben systematisch Zugang zu den Sitzungen der Sachverständigengruppen der Kommission, die mit der Vorbereitung der delegierten Rechtsakte befasst sind.

(19)

Gemäß der Haushaltsordnung, der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates⁽¹³⁾ und den Verordnungen (EG, Euratom) Nr. 2988/95⁽¹⁴⁾, (Euratom, EG) Nr. 2185/96⁽¹⁵⁾ und (EU) 2017/1939⁽¹⁶⁾ des Rates sind die finanziellen Interessen der Union durch verhältnismäßige Maßnahmen zu schützen, einschließlich Maßnahmen zur Prävention, Aufdeckung, Behebung und Untersuchung von Unregelmäßigkeiten, einschließlich Betrug, zur Einziehung entgangener, rechtsgrundlos gezahlter oder nicht widmungsgemäß verwendeter Mittel und gegebenenfalls zur Verhängung verwaltungsrechtlicher Sanktionen. Insbesondere ist das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) gemäß den Verordnungen (EU, Euratom) Nr. 2185/96 und (EU, Euratom) Nr. 883/2013 befugt, administrative Untersuchungen einschließlich Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durchzuführen, um festzustellen, ob Betrug, Korruption oder eine sonstige rechtswidrige Handlung zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union vorliegt. Gemäß der Verordnung (EU) 2017/1939 ist die Europäische Staatsanwaltschaft (EUStA) befugt, gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete Straftaten im Sinne der Richtlinie (EU) 2017/1371 des Europäischen Parlaments und des Rates⁽¹⁷⁾ zu untersuchen und zu verfolgen. Nach der Haushaltsordnung ist jede Person oder Stelle, die Unionsmittel erhält, verpflichtet, uneingeschränkt am Schutz der finanziellen Interessen der Union mitzuwirken, der Kommission, dem OLAF, dem Rechnungshof und — im Falle der gemäß der Verordnung (EU) 2017/1939 an der Verstärkten Zusammenarbeit teilnehmenden Mitgliedstaaten — der EUStA die erforderlichen Rechte und den erforderlichen Zugang zu gewähren und sicherzustellen, dass alle an der Ausführung von Unionsmitteln beteiligten Dritten gleichwertige Rechte gewähren.

(20)

Drittländer, die Mitglieder des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) sind, können im Rahmen der durch das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum⁽¹⁸⁾ eingerichteten Zusammenarbeit an Programmen der Union teilnehmen, gemäß dem EWR-Abkommen erfolgt die Durchführung der Programme auf der Grundlage eines Beschlusses, der gemäß dem Abkommen erlassen wurde. Drittländer dürfen auch auf der Grundlage anderer Rechtsinstrumente teilnehmen. In die vorliegende Verordnung sollte eine gesonderte Bestimmung aufgenommen werden, durch die von Drittländern verlangt wird, dem zuständigen Anweisungsbefugten, dem OLAF und dem Rechnungshof die Rechte und den Zugang zu gewähren, die sie zur umfassenden Ausübung ihrer jeweiligen Befugnisse benötigen.

(21)

Auf diese Verordnung finden die von Europäischem Parlament und Rat gemäß Artikel 322 AEUV erlassenen horizontalen Haushaltvorschriften Anwendung. Diese Vorschriften sind in der Haushaltsordnung niedergelegt und regeln insbesondere das Verfahren für die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans durch Finanzhilfen, Auftragsvergabe, Preisgelder und indirekten Haushaltsvollzug sowie die Kontrolle der Verantwortung der Finanzakteure. Die auf der Grundlage von Artikel 322 AEUV erlassenen Vorschriften enthalten auch eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union.

(22)

Die Arten der Finanzierung und die Methoden der Durchführung gemäß dieser Verordnung sollten danach ausgewählt werden, ob sie zur Verwirklichung der besonderen Ziele der Maßnahmen und zur Erzielung von Ergebnissen geeignet sind, wobei den Kontrollkosten, dem Verwaltungsaufwand und dem erwarteten Risiko der Nichteinhaltung von Vorschriften besonderes Augenmerk zu widmen ist. Diese Auswahl sollte auch die Prüfung der Verwendung von Pauschalbeträgen, Pauschalfinanzierungen und Kosten je Einheit sowie von nicht mit Kosten verknüpften Finanzierungen im Sinne des Artikels 125 Absatz 1 der Haushaltsordnung einschließen. Die förderfähigen Kosten sollten unter Bezugnahme auf die Art der förderfähigen Maßnahmen festgelegt werden. Es ist äußerst wichtig, dass die Reise-, Unterbringungs- und Aufenthaltskosten für die Teilnahme an Sitzungen und ähnlichen Ad-hoc-Veranstaltungen sowie die Kosten im Zusammenhang mit der Organisation von Veranstaltungen gedeckt werden, damit die Teilnahme von nationalen Sachverständigen und von Steuerbehörden an gemeinsamen Maßnahmen sichergestellt ist.

(23)

Gemäß Artikel 193 Absatz 2 der Haushaltsordnung kann für eine bereits begonnene Maßnahme eine Finanzhilfe nur gewährt werden, wenn der Antragsteller nachweisen kann, dass die Maßnahme vor der Unterzeichnung der Finanzhilfevereinbarung anlaufen musste. Die Kosten, die vor dem Zeitpunkt der Einreichung des Finanzhilfeantrags entstanden, sind jedoch nur in hinreichend begründeten Ausnahmefällen förderfähig. Um jede Störung bei der Unionsunterstützung, die den Unionsinteressen abträglich sein könnte, zu vermeiden, sollte es möglich sein, im Finanzierungsbeschluss für einen begrenzten Zeitraum zu Beginn des Mehrjährigen Finanzrahmens 2021-2027 — und nur in hinreichend begründeten Ausnahmefällen — vorzusehen, dass Tätigkeiten und Kosten ab dem Beginn des Haushaltsjahrs 2021 förderfähig sind, auch wenn sie vor der Finanzhilfeantragstellung durchgeführt wurden bzw. entstanden sind.

(24)

Da das Ziel dieser Verordnung von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs und ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen ist, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Verordnung nicht über das für die Erreichung dieses Ziels erforderliche Maß hinaus.

(25)

Die Verordnung (EU) Nr. 1286/2013 sollte daher aufgehoben werden.

(26)

Um die Kontinuität bei der Bereitstellung von Unterstützung in dem betreffenden Politikbereich zu gewährleisten und die Durchführung ab Beginn des Mehrjährigen Finanzrahmens 2021-2027 zu ermöglichen, sollte diese Verordnung umgehend in Kraft treten und rückwirkend ab dem 1. Januar 2021 gelten —

HABEN FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN: